Россия 2020 – Сценарии развития страны. Проект Московского Центра Карнеги

«Институты… далеко не всегда создаются для того, чтобы быть социально эффективными; институты… создаются скорее для того, чтобы служить интересам тех, кто занимает позиции, позволяющие влиять на формирование новых правил»[1]

Важнейшим итогом институционального строительства последних двух десятилетий в России стали становление и последующая консолидация трех важнейших институтов (институционального «ядра») российского политического режима:

(1) монопольное господство фактического лидера федеральной исполнительной власти в сфере принятия политических решений;

(2) отсутствие открытой электоральной конкуренции элит;

(3) иерархическая соподчиненность субнациональных органов власти и управления («вертикаль власти»).

Эти институты (если их рассматривать с точки зрения соответствия «интересам тех, кто занимает позиции, позволяющие влиять на формирование новых правил») весьма несовершенны, поскольку они содержат временные либо неустранимые «дефекты»: на федеральном уровне государственного управления проявляется своего рода «двоевластие» (президент vs. премьер-министр), на отдельных субнациональных электоральных аренах возникает конкуренция то внутри «Единой России» (ЕР), то между «партией власти» и иными партиями, а «вертикаль власти» не носит всеохватывающий характер (в частности, из-за неполного включения в ее состав органов местного самоуправления). Им также имманентно присуща неэффективность, проявлениями которой служат крайне высокий уровень коррупции (которая, помимо прочего, создает стимулы к лояльности всех сегментов элит), скрытая, но весьма жесткая борьба заинтересованных групп за доступ к ренте и передел ресурсов, и неспособность правящих групп к проведению реформ, способных нарушить сложившееся институциональное равновесие (что во многом также объясняет и неэффективность попыток авторитарной модернизации).

Сформировавшееся в России к началу 2010-х годов институциональное равновесие оказалось самоподдерживающимся – не только в силу отсутствия значимых акторов, способных создать вызовы режиму, но и в силу инерции, задаваемой в том числе, и институтами, сформированными в 1990-е и особенно в 2000-е годы. Хотя значительная часть российских элит демонстрирует глубокую неудовлетворенность положением дел в стране, возможности их коллективных действий, направленных на изменения статус-кво, сегодня препятствует не только довольно глубокая фрагментация акторов, но и институционально закрепленные барьеры. В самом деле, сложившееся равновесие фактически способствует тому, что стремление к сохранению любой ценой статус-кво в системе власти и управления («стабильность» режима) из средства его поддержания становится самоцелью для правящих групп. Даже если предположить, что те или иные акторы в руководстве страны сегодня или завтра сами захотят провести преобразования, ориентированные на повышение эффективности управления страной, эти благие намерения могут натолкнуться на риски непреднамеренного ухудшения их собственного положения из-за подрыва статус-кво, превышающие возможные выгоды таких преобразований для самих акторов и для страны в целом. В итоге Россия оказывается в ситуации, когда даже осознание элитами, да и обществом в целом острой необходимости перемен в стране и необходимости ключевых изменений указанных выше политических институтов не только не создает у акторов стимулов к преобразованиям, но также и наталкивается на осознание рисков их реализации «здесь и теперь» без существенных потерь для тех, кто рискнет эти перемены воплощать в жизнь. Такого рода ситуацию следует характеризовать как «институциональную ловушку» – то есть, весьма устойчивое, но неэффективное равновесие, в нарушении которого никто не заинтересован. По мере дальнейшего укоренения нынешнего статус-кво Россия попадает в «порочный круг», чем дальше, тем больше снижая шансы страны на успешный выход из нынешней «институциональной ловушки».

Каких вариантов институциональных изменений следует ожидать в России в ближайшее десятилетие? Ответ на этот вопрос представляется как минимум неочевидным хотя бы в силу того, что прогностические возможности социальных наук весьма ограничены. Но пока что нет оснований рассчитывать на кардинальный пересмотр сложившихся на сегодня в России политических институтов неэффективного авторитаризма и на выработку новых, более успешных устойчивых демократических «правил игры». И дело не только в том, что на сегодняшний день как условия для подобных институциональных изменений, так и агенты этих изменений в России отсутствуют. Чаще всего, выход из институциональных ловушек становится следствием мощных экзогенных шоков (войн, природных либо техногенных катастроф, экономических коллапсов, etc.). Предугадать их возможное воздействие на поведение акторов – задача заведомо неблагодарная. Рассуждая теоретически, экзогенные шоки могут повлечь за собой подрыв статус-кво и переход (или возврат?) к открытой конкуренции акторов, что способствует и пересмотру важнейших политических институтов. Однако рассмотрение гипотетического развития событий в этом русле выводило бы нас на скользкий путь сомнительных допущений. Во всяком случае, если вывести за скобки возникновение такого рода экзогенных шоков для России (хотя бы до 2020 года), следует признать развитие событий по данному пути маловероятным. Более реалистической альтернативой следует признать эволюцию существующих в России политических институтов в ином направлении.

На сегодняшний день можно выделить два базовых варианта краткосрочной эволюции российских политических институтов: сохранение нынешнего статус-кво (говоря языком советского периода, их дальнейшего «загнивания») либо попытки преодоления их низкой эффективности путем ужесточения авторитарных тенденций (т.е., посредством «жесткой руки»). Вероятность каждого из этих вариантов на сегодняшний день поддается оценке с большим трудом; скорее всего, она прояснится лишь по завершении общероссийского электорального цикла 2011-2012 годов.

Вариант «загнивания» предполагает сохранение нынешних политических институтов России на протяжении ближайшего десятилетия в их неизменном виде, с отдельными не слишком существенными изменениями. Такое – вполне инерционное – развитие событий выглядит вероятным в случае, если констелляция ключевых акторов и их возможности по извлечению ренты будут оставаться примерно теми же, что и сейчас. В этом случае можно ожидать дальнейшего усугубления проблем принципал-агентских отношений между Центром и субнациональными органами власти и управления, нарастания коррупции на всех уровнях, и перманентных всплесков (периодически «разруливаемых») конфликтов групп интересов за передел ренты. При этом, однако, ожидаемое дальнейшее снижение эффективности институтов, весьма вероятно, будет сопровождаться и косметическими институциональными изменениями, призванными повысить значимость второстепенных институтов с тем, чтобы сохранить в прежнем состоянии и в какой-то мере упрочить институциональное «ядро» политического режима. Сегодня эти институты (такие, как Общественная палата или партии-сателлиты Кремля типа «Справедливой России» или «Правого дела») по большей части носят имитационный характер, но нельзя исключить, что со временем они могут приобрести определенную автономию и выступать в качестве полноценных политических арен и/или подчиненных акторов, которые не только не подрывают монополию правящей группы, а, напротив, поддерживают ее. Более далеко идущие шаги на этом пути могут включать в себя и коррекцию распределения власти – замена абсолютного большинства ЕР в региональных легислатурах относительным, «сверх-большинства» ЕР в Государственной Думе простым большинством, определенное расширение полномочий Думы и региональных легислатур (в частности, согласование с большинством депутатов кандидатур на посты федеральных и региональных министров), и т.д. В предельном варианте, косметические институциональные изменения могут включать себя даже создание условий для более или менее значимой электоральной конкуренции на субнациональных выборах (предполагающей, однако, ограничение доступа к участию «лояльными» партиями и кандидатами, а также сохранение централизованного контроля над субнациональными органами управления в рамках «вертикали власти»). Такого рода институциональные изменения в целом позволят правящей группе кооптировать реальных и потенциальных автономных акторов, нежели подавлять их. Однако все эти шаги, скорее, увеличат издержки поддержания институционального равновесия (в том числе, и в силу увеличения побочных платежей соискателям ренты), нежели повысят эффективность институтов. Такая политика может продолжаться, по крайней мере, до тех пор, пока эти издержки не окажутся запретительно высокими.

Альтернативный вариант развития событий предполагает, что правящая группа может предпринять попытки решить проблемы низкой эффективности институтов либо же избавиться от реальных и потенциальных вызовов своему доминирующему положению (эти цели могут преследоваться одновременно) посредством «жесткой руки», то есть полной или частичной замены ряда существующих институтов сугубо авторитарными механизмами управления при сохранении институционального «ядра» неизменным. Трудно предсказывать те конкретные шаги, которые могут быть сделаны Кремлем на этом пути, однако вполне возможны различные ограничения деятельности политических партий и общественных объединений (включая и «лояльные» властям), кардинальный пересмотр законодательства и правоприменительной практики в направлении расширения полномочий правоохранительных органов и спецслужб и дальнейшего ограничения прав и свобод граждан, свертывание деятельности и/или последующий упадок второстепенных институтов, и т.д. Более радикальные версии могут включать в себя еще большее сужение полномочий парламента путем «добровольного» делегирования исполнительной власти права принимать законы с их последующим утверждением Думой и Советом Федерации, аналогичное делегирование региональными органами власти части своих полномочий Центру. Наконец, логическим следствием движения по этому пути институционального строительства может стать принятие новой Конституции страны, избавленной от рудиментов эпохи «лихих девяностых» в виде деклараций прав и свобод граждан, норм о приоритете международных обязательств России перед внутренним законодательством и прочих либеральных положений. Не приходится рассчитывать на то, что эти меры повысят эффективность российских политических институтов (наоборот – коррупция, «борьба башен Кремля» за передел ренты и нарастание проблем принципал-агентских отношений никуда не денутся, но приобретут иные формы). Скорее, они могут повлечь за собой рост издержек на поддержание институционального равновесия из-за увеличения издержек контроля и подавления, с одной стороны, и побочных платежей «силовикам», с другой. Следует ожидать, что подобные институциональные изменения сами по себе могут спровоцировать нарушение равновесия, даже если расширение репрессивных практик начнет угрожать значительной части прежде лояльных акторов или тем или иным «несогласным» с правящей группой – по крайней мере, до тех пор пока «уход» в форме отъезда из страны будет оставаться для них более доступной альтернативой «протесту» против статус-кво. Во всяком случае, опыт режима Лукашенко в Беларуси говорит о том, что в отсутствие реалистических альтернатив даже неэффективные авторитарные режимы могут длительное время поддерживать институциональное равновесие, сохраняя статус-кво «по умолчанию». Основные сходства и различия описанных вариантов сведены в Таблице 1.

Таблица 1. Возможные варианты институциональных изменений в российской политике, 2010-2020

	«Загнивание»	«Жесткая рука»
«Ядро» институтов политического режима	(1) монопольное господство фактического лидера федеральной исполнительной власти в сфере принятия политических решений; (2) отсутствие открытой электоральной конкуренции элит; (3) иерархическая соподчиненность субнациональных органов власти и управления («вертикаль власти»).
Констелляция акторов политического режима	Сохраняется близкой к нынешней	Дальнейшая концентрация власти в руках доминирующего актора
Возможности акторов по извлечению ренты	Сохраняются близкими к нынешним или расширяются	Сохраняются близкими к нынешним или сужаются
Стимулы к институциональным изменениям	Отсутствуют либо незначительны	Потребность в преодолении неэффективности институтов; Стремление избавиться от вызовов доминирующему актору
Характер институциональных изменений	Имитационные косметические изменения, не затрагивающие «ядро» политических институтов	Существенный пересмотр «правил игры» при сохранении «ядра» политических институтов неизменным
Направленность институциональных изменений	Сохранение существующего в стране политического режима (статус-кво)	Полная или частичная замена «фасада» демократических институтов авторитарными механизмами правления
Вероятные институциональные изменения	Повышение роли второстепенных институтов (партии-сателлиты, консультативные органы и т.д.); Коррекция распределения власти (замена «сверх-большинства» ЕР в ГосДуме простым, простого большинства ЕР в региональных легислатурах относительным, некоторое расширение полномочий легислатур); Создание условий для значимой электоральной конкуренции на субнациональных выборах (предполагающей ограничение доступа к участию «лояльными» партиями и кандидатами, а также сохранение централизованного контроля над субнациональными органами управления в рамках «вертикали власти»)	Дальнейшие ограничения деятельности политических партий и общественных объединений (включая и «лояльные» властям); Пересмотр законодательства и правоприменительной практики в части расширения полномочий правоохранительных органов и спецслужб и дальнейшего ограничения прав и свобод граждан; Свертывание деятельности и/или упадок второстепенных институтов; Сужение полномочий парламента, передача исполнительной власти права принятия законов с их последующим утверждением палатами Федерального Собрания, передача региональными органами власти части своих полномочий Центру; принятие новой Конституции страны, избавленной от деклараций прав и свобод граждан и норм о приоритете международных обязательств России над внутренним законодательством
Стратегии правящей группы в отношении иных акторов	Кооптация реальных и потенциальных автономных акторов	Подавление реальных и потенциальных автономных акторов
Стратегии иных акторов по отношению к правящей группе	«Лояльность» (кооптация и превращение в сателлитов правящей группы) либо «уход» (маргинализация)	«Уход» (эмиграция из страны либо маргинализация) либо «протест» в неконвенциональных формах, сопровождающийся репрессиями
Издержки на поддержание институционального равновесия	Рост (из-за увеличения побочных платежей кооптированным акторам и иным соискателям ренты)	Рост (из-за увеличения издержек контроля и подавления и побочных платежей правоохранительным органам и спецслужбам)
Побочные эффекты институтов с точки зрения управления страной	Коррупция как средство поддержания лояльности акторов; Борьба акторов («башен Кремля») за передел ренты; Нарастание проблем принципал-агентских отношений
Эффективность институтов с точки зрения управления страной	Низкая
Вероятность повышения эффективности институтов	Незначительная
Последствия институциональных изменений с точки зрения политического режима	Сохранение статус-кво («мягкий» авторитаризм)		«Жесткий» авторитаризм

 

Описанные варианты российской институциональной эволюции – «загнивание» и «жесткая рука» (соответствующие ориентациям сегментов российской правящей группы, которых в журналистском дискурсе принято называть «либералами» и «силовиками») представляют собой своего рода «идеальные типы». Реальная практика институциональных изменений в российской политике может представлять собой ту или иную комбинацию этих вариантов или непоследовательное чередование их элементов. Но возможна ли альтернатива этим вариантам, предполагающая улучшение качества российских политических институтов и при этом их постепенную мутацию из авторитарных Савлов в демократических Павлов? На этот вопрос следует ответить отрицательно, если опираться на опыт функционирования российских политических институтов в 1990-е и особенно 2000-е годы. Эти институты на сегодняшний день принципиально несовместимы с демократией, достойным правлением и верховенством права, и потому демократизация и политическая модернизация России, если и когда они произойдут, потребуют не эволюции ныне существующих политических институтов, а их демонтажа и замены совершенно иными, более соответствующим задачам реформ, механизмами власти и управления. При этом успех на пути полного пересмотра политики институционального строительства отнюдь не гарантирован, а качество самих институтов в ходе этого процесса (по крайней мере, на первом этапе) может даже снизиться. Эти издержки будут возрастать по мере дальнейшего сохранения нынешнего институционального равновесия в России.

Почти два десятилетия политики институционального строительства в России привели страну в тупик «институциональной ловушки» господства неэффективных авторитарных политических институтов. Эти институты, укореняющиеся в политической жизни страны, стали продуктом деятельности российского политического режима и служат важнейшим инструментом, обеспечивающим его функционирование. Но эти институты также служат и важнейшим тормозом для развития России, препятствуя политической конкуренции элит за голоса избирателей, подотчетности и ответственности органов власти и эффективности управления на всех уровнях. Российские политические институты в их нынешнем виде уже невозможно улучшить: их можно лишь уничтожить. В ближайшие годы станет яснее, возможны ли в принципе демонтаж и замена российских политических институтов мирным путем, либо они окажутся несовместимы с дальнейшим существованием России – то есть, страны как таковой.

---

[1] North D. Institutions, Institutional Changes, and Economic Performance, Cambridge University Press, 1990, p.16.