С 1992 г. Российская внешняя политика прошла через несколько этапов. Вначале, примерно до 2003 г., она была ориентирована в основном на интеграцию страны в Западное сообщество. При этом в эпоху Ельцина речь шла о непосредственной интеграции РФ в основные трансатлантические и европейские институты. В начале правления Путина упор был сделан на союз с США и НАТО и сближение с ЕС в рамках «европейского выбора» России.

По ряду причин – как внутрироссийских, так и международных – политика интеграции оказалась неуспешной. Крутой поворот произошел в 2003-4 гг. Вторжение США в Ирак, «дело ЮКОС» и ответная кампания по «борьбе с путинизмом», трагедия Беслана и предоставление убежища лидерам чеченских сепаратистов в США и Британии и, наконец, Оранжевая революция на Украине развернули вектор российской внешней политики. Идеологическим обоснованием этого разворота стали известные выступления Путина в связи с терактом в Беслане (4 сентября 2004 г.) и его же речь на Мюнхенской конференции по безопасности (февраль 2007 г.). Материальной основой нового курса стали непрерывно повышавшиеся с 2003 г. цены на нефть.

Начавшийся в 2004 г. этап эволюции внешней политики РФ можно условно обозначить как время самоутверждения. Москва отказалась от усилий в направлении интеграции в Западное сообщество и сосредоточилась на укреплении собственных великодержавных позиций. Этот курс («одиночное плавание») принес ограниченные результаты. Россия добилась – благодаря выгодной конъюнктуре – финансовой независимости от Запада, обозначила – после длительного перерыва – свое политическое присутствие в ряде регионов Азии, Африки и Латинской Америки, создала видимость мирового «незападного альянса» с участием РФ, Китая, Индии, Бразилии – в рамках ШОС и виртуальных структур типа БРИК и РИК.

Этот этап завершился в 2008 г. Война между Россией и Грузией, едва не приведшая к столкновению РФ и США; мировой финансовый и экономический кризис, поразивший Россию в большей степени, чем какую-либо другую крупную экономику в мире; продолжающийся на фоне всемирного падения ВВП уверенный рост Китая; относительное ухудшение положения РФ в основных мировых рейтингах, в т.ч. в оценках научно-технического потенциала, но едва ли не в первую очередь – резкое падение цен на нефть и последующая стабилизация нефтяных цен заставили российское руководство модифицировать внешнюю политику страны.

В 2009 г. президент Медведев провозгласил курс на модернизацию страны. Это решение означало, что Медведев и Путин признали крах надежд на то, что непрекращающий нефтяной бум вновь выведет Россию на первые позиции в мире. (Такие надежды породил опубликованный в 2003 г. доклад инвестбанка Голдман-Сакс по поводу перспектив группы БРИК. Прогноз Голдман-Сакс стал своего рода аналогом третьей Программы КПСС, обещавшей переход СССР к коммунистическому изобилию в 1980 г.). Удар оказался сильным: вплоть до поздней осени 2008 г. российское руководство считало, что РФ останется «надежной гаванью» в уже начавшемся мировом кризисе. Своего рода антитезой Голдман-Саксу стали многочисленные рейтинги, в которых позиции России стремились «к югу». Публично Медведев высказывал сомнения по поводу объективности рейтингов, но сама «критика рейтингов», по-видимому, свидетельствовала о том, что ухудшение международного имиджа России – причем не только в номинации «права человека» – воспринималось в Кремле болезненно.

2. Особенности и ограниченность «модернизационной» внешщней политики

Решение на модернизацию было продиктовано, на наш вызгляд, прежде всего беспокойством верхов за великодержавные позиции России в мире. Прогрессирующее экономическое и технологическое отставание РФ угрожало утратой с трудом восстановленной субъектности страны, ее международной самостоятельности. (Само понятие «держава» означает самостоятельное государство. В представлении российского руководства необходимо во что бы то ни стало обеспечивать самостоятельность РФ по отношению к ведущей глобальной державе США и поднимающейся  глобальной державе Китаю.) Путин, наверное, мог бы повторить слова Черчилля о том, что «не собирается председательствовать» при утрате Россией статуса великой державы. Вывод: «надо что-то делать».

Важно подчеркнуть, что российское руководство рассматривает модернизацию прежде всего как существенное повышение технологического уровня экономики, развитие ее инновационной составляющей. С одной стороны, это задает модернизационной политике довольно узкие рамки. Политическая система остается за скобками. Избранный способ борьбы с коррупцией предполагает, что это явление рассматривается как вирус, а не системообразующий феномен. С другой стороны – нынешняя попытка модернизации носит явно невоенный, неконфронтационный, открытый миру характер, хотя проходит параллельно с военной реформой и начавшимся перевооружением – после двух десятилетий фактического небрежения – вооруженных сил РФ.

Исходный пунктом «смычки» модернизационной повестки дня и внешнеполитического курса является осознание руководством того, что в одиночку, с опорой только на собственные силы Россия с вызовом времени не справится. (Сурков признал это публично и именно в этих выражениях). Из этого признания логически вытекает, что внешняя политика, на предшествующем этапе служившая средством и полем державного самоутверждения России, превращается в инструмент поиска внешних ресурсов для модернизации страны.

Географическое направление этого поиска совершенно очевидно – это развитые страны, входящие в ОЭСР, прежде всего ЕС и США. С ними Россия стремится заключить, по выражению Медведева, «модернизационные альянсы».

С политикой модернизации связана «перезагрузка» в отношениях России и США. Необходимо, однако, иметь в виду, что перезагрузка была инициирована Вашингтоном, где после смены администраций в начале 2009 г. сменились внешнеполитические приоритеты. Президент Обама в одностороннем порядке, без предварительных условий и вообще каких-либо переговоров с Москвой устранил основные раздражители, дестабилизировавшие ролссийско-американские отношения в период второго президентства Дж.Буша-мл. (продвижение Украины и Грузии к членству в НАТО; политическая и военная поддержка М.Саакашвили; планы по развертыванию позиционного района ПРО в Центральной Европе).

Москва откликнулась позитивно, но в целом осторожно. К осени 2010 г. она ответила на американскую перезагрузку существенным изменением своей позиции по Ирану (поддержка резолюции СБ ООН № 1929, запрет на поставки ЗРК С-300). Между Кремлем и Белым домом возник определенный уровень взаимного доверия. Достижения: СНВ-3; ВТО (…); 123 (?)

Европа: Медведевский проект ДЕБ, хотя и появился до войны с Грузией, обозначает желание Москвы добиться баланса интересов в Евро-Атлантике. Продвижение ДЕБ свидетельствует, что РФ стремится закрепить существующий статус-кво, а не ревизовать его.

Ярчайший пример «модернизационной политики» – развитие отношений с Польшей. С мертвой точки они сдвинулись осенью 2008 г., когда Москва пыталась смягчить последствия авойны на Кавказе. К 2009 г. Путин, по-видимому, осознал, что без нормальных отношений с Польшей не может быть нормальных отношений с Евросоюзом в целом. Послу ухода Шредера и Ширака невозможно стало рассчитывать на то, что «немцы и французы укажут полякам на их место». Путин также понял и то, что нормализации отношений с Польшей не может быть без исторического примирения с поляками. Он написал статью для «Газеты выборчей» и поехал в Гданьск на мероприятия, посвященные 70-летию начала Второй мировой войны, где, по-видимому, сумел установить рабочий контакт с премьером Туском. В начале 2010 г. Путин пригласил Туска в Катынь. Встал на колено перед памятником убитым полякам. Признал вину Сталина («это – месть»). Катастрофа президентского самолета и гибель Качиньского и десятков других – жестокий тест для  новых отношений. Выдержали. И т.д. Следующая – Литва?

Другой пример – Арктика. В 2007-8 гг. много шума, отдельные воинственные заявления. В 2010-м – соглашение с Норвегией по границе экономзон, завершившее 40-летний спор компромиссом 50:50.

Наконец, Украина. Реализм. После ухода главного «раздражителя» – президента Ющенко – урегулирование газовых отношений, цивилизованное продвижение интересов РФ (ЧФ и др.) в обмен на уступки Киеву и отказ от прежних (до 2004 г.) планов интеграции Украины в единое экономическое и военно-политическое пространаство с Россией. В целом российское руководство гораздо осторожнее, чем можно было предполагать в 2008 г., подходит к реализации концепции «привилегированных интересов». См. Реакцию на киргизские события 2010 г.

3. Перспективы «модернизационной» внешней политики

«Модернизационная» внешняя политика имеет достаточно ресурсов на среднесрочную перспективу – до середины 2010-х гг. Потребности России в технологиях и инвестициях будут расти; рост мировых цен на нефть будет умеренным; нынешнее политическое руководство РФ с большой вероятностью сохранит власть на выборах 2012 г.; есть перспектива переизбрания на второй срок президента Обамы.

Разумеется, для этого курса существуют опасности и риски. Дальнейшее развитие иранской ядерной проблемы может привести к военному удару США или Израиля, поддержанного США, против Ирана. Такой удар может далеко развести Москву и Вашингтон. Отсутствие договоренности по ПРО между РФ и США в условиях развития американских программ ПРО может создать ситуацию, когда РФ вынуждена будет перейти к наращиванию стратегических ядерных вооружений в ответ на перспективу первого ядерного удара.

Есть риски и вокруг России. Выборы 2015 г. на Украине могут – хотя сегодня это трудно представить – привести к власти антироссийскую коалицию, а президент (или премьер) Саакашвили может вновь попытаться решить проблему восстановления территориальной целостности Грузии силовым путем. Со своей стороны, Москва при определенных условиях может вмешаться в развитие ситуации у соседей – от Белоруссии до Узбекистана, – что может реанимировать представление о российской внешней политике как агрессивной, неоимперской.

Развитие ситуации в Азии может вести к росту напряженности в отношениях между Китаем, с одной стороны, и рядом его соседей, а также США, с другой. Хотя Россия почти наверняка будет сохранять при этом нейтралитет, эта позиция – «ни тем, ни другим» – также будет иметь свою цену. Другой потенциальный риск – серьезный кризис на Корейском полустрове, где могут столкнуться интересы КНР и США. России придется лавировать и, возможно, импровизировать по ходу.

Наконец, политический режим в России, столкнувшись с внутренними вызовами, в том числе террористическими, может эволюционировать в сторону большей жесткости и репрессивности, что неизбежно скажется на отношении к нему американской и европейской общественности, а затем и правительств. В США правление Обамы может оказаться непопулярным, и следующим президентом может стать консерватор, который совершит свою «перезагрузку» внещней политики Вашингтона. Вновь отвергнутая Западом и еще более ослабевшая относительно главных центров силы, Россия может соблазниться на роль младшего партнера Китая.

Перечисленные возможности и риски указывают на неустойчивость «модернизационной» внешней политики. Ее сильная сторона – прагматизм – оказывается одновременно ее большой слабостью (неукорененность и, как следствие, неустойчивость). Другая внешне сильная сторона – сосредоточение процесса принятия основных решений в руках первых лиц и практическое исключение других акторов – оказывается крайне уязвимой в случае неизбежной смены этих лиц. См. последствия «отрешения» Лужкова в Москве. В результате все государственные решения могут выглядеть волюнтаристскими актами.

4. Альтернатива

Что можно сделать, не отрываясь слищком сильно от реальных условий современной России? Прежде всего, укрепить внутреннюю базу внешней политики РФ. Для этого необходимо:

• выстраивание институтов правового государства;
• существенное улучшение инвестиционного климата;
• «открытие» политической системы в сторону большей конкурентности в рамках установленных и соблюдаемых всеми «правил игры».

В области собственно международных отношений необходимо главным образом стабилизировать отношения с США и ЕС, придать их нынешней позитивной инерции необратимый характер. Выдвижение задачи интеграции (в НАТО или ЕС) либо преждевременно, либо бесперспективно и поэтому нецелесообразно. Вместо этого нужен курс на демилитаризацию и экономическое сближение в ходе развития модернизационной повестки дня. Энергетическое партнерство. Региональное и приграничное сотрудничество.

Основные составляющие этого курса:

• реальная демилитаризация отношений с США и НАТО, формирование Евро-Атлантического сообщества безопасности;
• трансформация стратегических отношений между РФ и США (возможно, на путях создания совместной системы ПРО на двух уровнях: США-РФ и НАТО-РФ);
• осуществление исторического примирения со странами ЦВЕ (Польшей, государствами Балтии, др.);
• комплекс экономических, научно-технических, гуманитарных (визы!) проектов.

В перспективе (после 2020 г.) – выход на новое качество отношений с ЕС. Не в формате союза, а зоны свободной торговли в экономике; общеевропейского политического сотрудничества в политике; сообщества безопасности.

В течение третьего десятилетия после распада СССР пора сформировать зрелые отношения с соседями из числа новых государств.

Для этого следует:

• добиться полноценного партнерства с Казахстаном (таможенный союз, экономический союз, союзные отношения в области безопасности и т.д.). Российско-казахстанские отношения могут стать модельными для государств-наследников СССР;
• стабилизировать отношения с Украиной как дружественные и тесные, но без попыток принудить Украину к союзу или интеграции; гарантировать устойчивость российско-украинских отношений при любой смене власти в Киеве;
• урегулировать «замороженные конфликты», начиная с Приднестровского, нормализовать отношений с Грузией;
• перестроить ОДКБ в современную многостороннюю и многопрофильную структуру безопасности в Центральной Азии;
• создать зону свободной торговли на базе ЕврАзЭС.

России, если она хочет стать региональным лидером (что в принципе возможно и желательно) предстоит «включить мягкую силу», захотеть и научиться производить «международные общественные блага». Неспособность или нежелание «жить и для других тоже» несовместимы с претензиями на лидерство. Сугубый эгоизм и лидерство несовместны. Надо «давать».

В Азии России необходимо осознавать себя Евро-Тихоокеанской страной. На востоке – не только континент Азии (Китай, Корея, Индия), но и островные страны западной части Тихого океана (Япония, Индонезия), а также «англосаксонские» страны – США, Канада, Австралия, Новая Зеландия.

Главная задача до 2010 г. – «запустить» развитие Восточной России (Тихоокеанской России и Восточной Сибири). Партнеры – не только Китай, но и Япония (цель: превратить ее в «Германию на востоке»; подъем Китая, возможно, поможет этому), Южная Корея, а также США, Канада… Чем больше партнеров, тем выше российский триколор. Владивосток как «тихоокеанская Ставка» российского правительства и «бизнес-гавань», место дипломатических контактов с представителями АТР, одна из «неформальных столиц» РФ в XXI столетии.

Заключение – по результатам дискуссии.

В отличие от традиционных СМИ, Интернет-издания относительно свободны, хотя начиная с 2010-го года давление со стороны государства на свободу слова в Интернет значительно усилилось (увеличилось число обвинительных приговоров блоггерам по экстремистским статьям, Роскомнадзор получил право выносить предупреждения сетевым СМИ за анонимные комментарии, что повлекло переход сайтов на режим предварительной регистрации, и т.д). Анализ преследований блоггеров и Интернет-фильтрации показывает серьёзное ухудшение ситуации со свободой слова в Интернете за последние несколько лет.

Все социальные сети и крупные Интернет-издания так или иначе связаны с крупными российскими бизнес-структурами. В мае 2010-го года Алише Усманов владел 50% компании «СУП» (оператор крупнейшей российской блог-платформы «Живой Журнал»), а также 35% компании Digital Sky Technologies (Владеет «Одноклассниками», «Вконтакте», а также рядом пакетами акций других соц.сетей по всему миру). Михаилу Прохорову принадлежал крупнейший новостной ресурс РосБизнесКонсалтинг, Владимиру Потанину – 19% акций «Рамблера», Газпром-медиа – RuTube, российский аналог YouTube.

Тренды

Можно говорить о следующих тенденциях Российского информационного пространства:

• Рост влияния Интернет, как источника информации, пространства общественной и политической мобилизации. Будет происходить как рост доверия к Интернету, так и перенос многих оффлайновых видов деятельности (политическая агитации, маркетинг, гражданские инициативы) в виртуальную среду.
• Все более возрастающая законодательная и фактическая регуляция Интернет. Скорее всего обретут законодательную форму уже существующие практики блокирования информационных ресурсов и давления на блоггеров. Власти будут стараться приравнять виртуальную сферу к «реальной» («оффлайновой») ситуации со всеми вытекающими механизмами цензуры, давления, и механизмов субординации\наказания. Фактическое регулирование также получит свою институционализацию – появится свое отделение ФСБ, МВД, возможно прокуратуры. Не исключен «белорусский сценарий» – создания отдельного агентства по делам Интернет (впрочем, полностью повторить белорусский опыт вряд ли удастся – обязательная регистрация всех ресурсов едва ли возможна в России).
• «Суверенизация» Интернета – первые кириллические домены, стартовавшие в мае 2010-го года, будут использоваться государственными службами и многими сайтами, однако велика вероятность, что использование их будет ограничено в силу технических трудностей. Так или иначе тренд на «обособленность» (или по-другому «эмансипацию») «Русского Интернета» будет продолжен. В рамках этой же тенденции следует воспринимать и подобные «модернизационно-изоляционистские» проекты, как национальный файервол (система фильтрации интернет-сайтов, как в Китае), национальная Силиконовая долина, национальная поисковая система и т.д.
• Отдельным вниманием со стороны властей будут пользоваться поисковые системы и другие средства информации с наибольшей аудиторией. Можно ожидать введения законодательного регулирования поисковых систем. Весьма вероятным может быть объявление их «стратегической» отраслью с запретом участия иностранного капитала. Уже сейчас предпринимаются попытки создания национального поисковика, что в течение 10 лет точно получит продолжение.
• Развитие электронного правительства и госуслуг будет развиваться, но будет заторможено (по сравнению с другими странами) институциональной структурой российской бюрократии и внутреннем противостоянием в косной среде.
• Плохое состояние инфраструктуры будет играть не в пользу России. Правительство и частные компании будут также работать на развитие инфраструктуры, однако в России это будет более затратно и медленно, чем в других странах. К 2020-му году проникновение Интернет будет ниже, чем у соседей по Восточной Европе с одной стороны, и Китая с другой, но выше, чем в странах Кавказа и Центральной Азии. Кроме того, уже сейчас можно выделить слабые места информатизации: промышленные города и столицы Северо-Кавказских республик, где цифровой барьер (digital divide) будет особенно ощутим.
• Государство будет преодолевать цифровой барьер путём ввода различного рода «субсидируемых» тарифных планов (уже известны «социальный тариф» и «социальная розетка»). Предполагается что они будут продвигаться, но видимо не будут популярны, в силу их очевидной ограниченности (уже сейчас эти тарифные планы предполагают в ограничении доступа к некоторым сайтам).
• Общественные группы и отдельные пользователи будут реагировать на инновации правительства следующим образом: переходить на зарубежные службы и хостинги (и здесь также возможо), а также использовать службы анонимизации.
• Общественные кампании в Интернете выйдут на новый уровень, привлекая больше участников и большие аудитории. Будут формироваться территориально-разделённые сообщества гражданского общества, собирающиеся от случая к случаю. Катализатором рождения такого рода самоорганизации будут как стихийные бедствия (как например, пожары), так и недовольство неэффективной политикой властей.

Говоря о точках бифуркации – следует отметить предвыборный период 11-12-годов, когда как обычно будет усилено давление со стороны государства (а затем в 16-18-м, наоборот снято). Оппозиция будет использовать Интернет как основной источник мобилизации, при этом, однако, государство не будет отставать, в связи с чем возможно усиление интенсивности «информационных войн».

Можно выделить несколько основных сценариев:

1. Оптимистичный сценарий – «Россия 2.0»

Получают успех «медведевские» инициативы по модернизации. Мобильные операторы получают карт-бланш на развитие беспроводного Интернета, что подводит уровень проникновения Интернет до 70-80%. Государство приостанавливает преследование блоггеров или ограничивает его только до неонацистских/фундаменталистских групп, не пытаясь фильтровать Интернет. Удаётся прорвать блокаду чиновников на местах и вывести электронные госуслуги на новый уровень, повышая их действенность и меньшую завязанность на конкретных представителей государства. Государство действует в философии Gov 2.0. Интернет и информационные технологии используются для борьбы с коррупцией. Появляются проекты, посвящённые независимому анализу официальной информации (как например rosspending.ru, созданный под эгидой ИНСОРа). Региональная власть и силовики также стремятся к открытости и предоставляют больше каналов для обратной связи путём выхода в социальные сети и действенного и своевременного реагирования на социальные кампании. Структуры онлайн гражданской активности помогают в борьбе с коррупцией и усиливают прочность госсистемы. На арену выходит целый новый политический класс и ряд лидеров, имеющих собственную репутацию в онлайн-кругах и не связанных с дискредитировавшими себя политическими силами.

2. Пессимистичный сценарий – «Электронный занавес»

Интернет рассматривается как угроза и его использование резко ограничивается. Блокируются все инфраструктурные проекты, уровень проникновения Интернет не превышает 40% и постепенно сокращается. Силовики полностью запрещают развитие мобильного Интернета (путём запрета на использование частот). Вводится «Белорусский сценарий» – обязательная регистрация сайтов в зоне «.ру», сертифицирование хостинг и Интернет-провайдеров, упрощение процедуры блокирования ресурсов, усиление контроля над Яндексом и выдавливание Google c рынка, при попытках создания собственного национального поисковика. Не исключено региональное блокирование – т.е. сайты или платформы будут заблокированы только для некоторых регионов. Также не исключена инсталляция файрвола наподобие китайского и преследование программ, обходящих его. Будет проведено несколько показательных процессов над наиболее радикальными блоггерами. Травля, взломы блогов и DDOS-атаки против оппозиционных ресурсов будут негласно санкционированы. Любые попытки гражданской самоорганизации (включая неполитическую) будут атакованы как снаружи путём давления, так и изнутри путём провокаций, троллинга и т.д.

3. Инертный сценарий – «Броуновское движение»

Государство не имеет четкой стратегии и сочетает и оптимистический, и пессимистический сценарий. С одной стороны, медленными темпами пытается обосабливаться от остального РуНета. Продолжаются пробы пера в плане блокирования Интернет-ресурсов. Электронное правительство улучшается только в косметическом смысле, но всё так же буксует. Преследования блоггеров носят хаотичный характер и случаются только в регионах, но не в Москве.

Структуры гражданской активности полностью переносятся в Интернет и там расцветают, создавая параллельные структуры правительства. На фоне всё ухудшающейся эффективности государства они получают развитие и образуют устойчивую сеть, построенную на доверии и солидарности. Государство относится враждебно, но не знает, что делать с ними, т.к. политических лозунгов не выдвигается.

Вполне вероятными в таком сценарии можно считать попытки предложить «упрощённый и более дешёвый» (если не бесплатный) Интернет, с предустановленными каналами информации, инструментами электронного правительства и поисковиком, находящим только нужную информацию.

Первая ключевая развилка, влияющая на судьбу политических систем российских регионов в  ближайшее десятилетие – это или продолжение курса 2000-х на фактический демонтаж реального федерализма, превращение федерализма в юридическую формальность на фоне фактического создания унитарного государства, принятия все большего числа императивных юридических норм,  унифицирующих и стандартизирующих политику регионов по все большему перечню вопросов, или же речь о возвращении элементов реального федерализма и усилении институциональной политической самостоятельности регионов.

Второй путь, исходя из трендов перемен последних лет, представляется как гораздо менее реальный. Однако даже если представить, что какой то причине начнется возврат к реальному федерализму, то на данном пути возникает множество вариантов. Возможность расширения политической самостоятельности регионов в развитии своих политических институтов может предполагать, исходя из опыта 1990-2000-х и существенной роли неформальных практик, высокую вероятность появлений самых разных региональных политических систем, от жестких автократий с режимами персональной власти наследственного типа, до фактически парламентарных республик, и здесь важнейший вопрос развилки «второго уровня» о сохранении даже при возвращении к политике реального федерализма тех иных формальных ограничений по недопущению неких девиантных сценариев (как представляется, даже при расширении полномочий регионов  число таких ограничений может быть значимым – к примеру, в виде установления максимального числа сроков пребывания глав регионов у власти, ограничений по избранию ближайших родственников в качестве преемников по аналогии с рядом стран Латинской Америки и т.д).

При этом нужно отдавать себе отчет в том, что и при гораздо более реальном продолжении нынешней политики «унитарного федерализма» реальное разнообразие политических практик на местах в ближайшее перспективе будет сохраняться (от авторитарной Чечни до относительно либеральных Пермского края и Кировской области), так как никакими приказами невозможно упразднить реально существующее разнообразие региональных социально-экономических укладов, различие региональных политических культур, этноконфессионального состава населения и т.д.  Десять лет явно недостаточно, чтобы объективные основания этого разнообразия неформальных практик исчезли или существенно ослабли. Исторически все попытки навязать гигантскому разнообразию территорий страны исходя из любых соображений и интересов единые институциональные решения вели лишь к тому, что это разнообразие выражалось в итоге в том, что формальный институциональный дизайн и реальная политическая практика оказывались в значительной степени различными.

Также при продолжении нынешнего курса на максимально возможную формальную унификацию политических систем российских регионов возникает ключевой вопрос (развилка «второго уровня»): а в пользу чего эта унификация? Или это насаждение во все регионы режимов «исполнительной вертикали» до последнего сельсовета, или эта унификация с целью гарантирования формального наличия во всех регионах неких единых формальных демократических институтов (к примеру, повсеместное расширение влияния региональных парламентов на формирование региональных правительств, введение прямых выборов членов Советов Федерации и т.д.).

Таким образом, развилки двух сценариев дают в итоге 4 возможных варианта:

Как уже отмечено, инерционный сценарий продолжения политики унитарного федерализма представляется как наиболее реалистичный.

Почему именно он этот вариант кажется на практике более реальным? Потому что, как представляется, в нынешней правящей элите в минимальной степени представлены силы, готовые не к косметическим, а к значимым, существенным политическим переменам. То, что методично и системно выстраивалось  последние 10 лет, вряд ли может быть демонтировано быстро: для сценария революционных перемен в региональной политике просто нет и не просматривается ни его инициатора, ни его значимых сторонников во властной федеральной элите. Это означает, что внутренние проблемы и противоречия системы будут накапливаться, и она постепенно будет ветшать и терять эффективность. Сокращение публичности, не решая существующих реально проблем, будет все больше уводить многие из них в тень, в том числе и от внимания федерального центра. В результате федеральный центр будет и дальше получать все меньше объективных данных о реальном положении дел внутри многих регионов. Будут усугубляться и кадровые тупики, так как новым фигурам уже во многом просто не откуда браться. Однако назвать не просто день, но хотя бы год, когда неэффективность системы может привести к её краху, затруднительно. Сценарии тихой и постепенной деградации могут быть длительными и протяженными по времени.

Теоретический шанс на перемены, конечно, есть всегда, но строить планы и стратегии, как показывает опыт, наиболее прагматично исходя из худшего варианта: негативные тренды лучше переоценить,  чем недооценить. Именно поэтому инерционный сценарий дальнейшего продолжения политики унитарного федерализма стоит воспринимать как базовый, а все иные как альтернативные с гораздо меньшими шансами на реализацию.

И сам В.Путин неоднократно подчеркивал преемственность своей политики при Д.Медведеве и общность взглядов с ним на ключевые вопросы. Аналогичную позицию публично занимает и сам Д.Медведев. С одной стороны, часть демократической общественности надеялась, что смена президента страны откроет дорогу к переменам и восстановлению если не всех, то хотя бы части демократических институтов. Она была готова поддерживать Д.Медведева как альтернативу В.Путину, возможно бессознательно надеясь, что новый президент дает хотя бы шанс надеяться на перемены, тогда как продолжение курса Путина такие шансы исключает. Попытки выстроить имидж Д.Медведева в определенной степени использовали эти бессознательные ожидания того, что «новая метла» будет «мести по-новому». Однако, как показала практическая деятельность Д.Медведева, во-первых, он существенно ограничен в свободе маневра и федеральное руководство страны остается «многобашенным и многоподъездным», где ряд лиц связан взаимными обязательствами. Во-вторых, реальные действия нового президента сочетают дальнейшее ухудшение ситуации с демократизацией институтов по ряду действительно важных параметров (увеличение сроков полномочий президента и Государственной думы РФ; снижение политической самостоятельности Конституционного суда РФ; сокращение возможностей применения судов присяжных; лишение общественных организаций права самостоятельно выдвигать списки на муниципальных выборах; отмена избирательного залога; массовые отмены прямых выборов мэров; расширение полномочий ФСБ и МВД в виде закона о мерах специальной профилактики ФСБ и законопроекта «О полиции») с крайне незначительными позитивными изменениями. При этом большинство перемен носят откровенно декоративный и не меняющий сути политического режима характер. Учитывая, что в 2012 либо на второй, на этот раз шестилетний срок будет избран Д.Медведев, либо на пост главы государства вернется В.Путин, до 2018 года инерционный сценарий наиболее вероятен.

Невзирая на все попытки эксплуатации темы необходимости обновления и перемен в виде разговоров о «модернизации», она понимается властью  в первую очередь не как политическая  модернизация, а так технические инновации при продолжении политики фактического закручивания гаек и «управляемой демократии» (хотя при этом сам термин «суверенная демократия» почти перестал употребляться). Именно по этой причине первоначальный энтузиазм заинтересованной в переменах части общества по поводу темы «модернизации» существенно иссяк, сменившись откровенным сарказмом по поводу пустых разговоров о реально отсутствующих переменах и пафосной бессодержательности медведевских выступлений.

Фактически при Д.Медведеве продолжается курс на дальнейшую принудительную унификацию региональных политических институтов, демонтаж остатков даже формальных атрибутов федерализма в виде права субъектов РФ самостоятельно определять численность региональных парламентов, названия должностей высших должностных лиц и т.д. Федеральный центр пытается, как и ранее, загонять регионы в некий абстрактно определенный шаблон по все большему числу параметров, который рассчитан на всех вообще и ни на кого конкретно в действительности. То есть на практике Д.Медведев проводит именно курс на продолжение создания унитарной федерации.

Что касается ответа на вопрос о том, каким будет этот унитарный федерализм в дальнейшем, то он ясен в гораздо меньшей степени.

По основным параметрам ситуация следующая

• система избрания или назначения региональных руководителей – учитывая широкое недовольство многими кадровыми решениями (как показывает практика, у губернатора обычно есть  2-3 года в запасе, пока политика игнорирования интересов элитных групп приводит к значимым протестам) есть основания полагать, что в дальнейшем число регионов, где начнется возмущение  против конкретных губернаторов, увеличится. Это может стать стимулом для новых изменений процедуры подбора кандидатов в губернаторы в виде расширения участия заксобраний в подборе кандидатур губернаторов и возможно, выражения недоверия им или отдельным чиновникам их администраций;
• расширение прав представительных органов власти – вероятно через усиление роли в подборе кандидатов в губернаторы, в тоже время пока продолжается  тренд на депрофессионализацию региональных парламентов через уменьшение числа депутатов, работающих на постоянной основе, процесс создания региональных правительств пока полномочий заксобраний не увеличил. Не расширяет прав представительных органов и расширение введения института сити-менеджеров, так как в конкурсных комиссиях 1/3 мест у региональной власти;
• ограничения по применению в регионах конкретных видов избирательных систем – пока нет никаких признаков того, что процесс унификации остановится. Скорее наоборот, число ограничений будет увеличиваться;
• изменения избирательной системы на выборах депутатов Федерального собрания (как Государственной думы, так и Совета Федерации) – не исключено, что при падении рейтингов «Единой России» федеральный центр может пойти на возвращение смешанной системы или даже переход к полностью мажоритарной (при этом возможно, что право выдвижения кандидатов останется только у партий). При возвращении в том или ином виде к прямым выборам населением членов Совета Федерации вырастет публичная независимость членов Совета Федерации от губернаторов, а это косвенно усилит зависимость губернаторов не только от внутрикорпоративной круговой поруки, но и от общественного мнения регионов;
• изменения законодательства о политических партиях – скорее всего курс на сохранение «управляемой малопартийности» продолжится;
• ограничения по применяемым системам организации власти на уровне органов местного самоуправления – уже озвучены предложения о ликвидации отдельных администраций в административных центрах муниципальных районов (то есть глава администрации района будет непосредственно возглавлять районный центр), растет число случаев введения системы формирования районных советов через косвенные выборы (депутаты из поселений делегируют представителей в районный совет). Таким образом, явный тренд на сокращение влияния органов МСУ и повышение контроля над ними со стороны региональной власти. При этом несомненно альтернативные «Единой России» партии будут и дальше лоббировать расширение внедрения пропорциональной системы;
• изменения системы назначения руководителей региональных подразделений федеральных органов исполнительной власти – малореально, так как вряд ли федеральные ведомства уступят с таким трудом полученные возможности контроля;
• политика федерального центра в отношении укрупнения регионов – скорее всего процесс укрупнения продолжаться не будет.

Таким образом, получается, что по одним позициям (особенно в отношении органов местного самоуправления) скорее всего, будет происходить дальнейшее усиление исполнительной вертикали, по другим (определение руководителей регионов) под давлением обстоятельств, возможно, все же речь будет идти скорее о сохранении унификации при определенной демократизации институтов.

Пожалуй, главным различием между Советским Союзом и сегодняшней Россией является конституционно закрепленная свобода на объединения. Это касается в первую очередь политических партий, но также и гражданских организаций, которых насчитывается уже несколько сот тысяч. Эти автономные, то есть независимые от государства объединения и будут рассматриваться здесь в качестве основного элемента гражданского общества.

Понятие «гражданское общество» не ново. Большинство использующих его ученых, политиков, экспертов  подразумевают социальное пространство, возникающее между индивидами, семьями, с одной, и государством, с другой стороны. Речь идёт о людях, добровольно объединившихся с целью совместного осуществления общественно-полезной или благотворительной деятельности. Подобное определение содержит важное ограничение: в гражданское общество не включаются организации, занимающиеся экономической деятельностью.

При этом неважно, как именно эти организации институционализировны, т.е. объединение может и не быть юридически оформлено, получив, таким образом, «добро» государства. Гражданское общество принципиально строится на добровольности, оно автономно по отношению к государству, принципиально не стройно, состав его постоянно меняется, и потому оно отличается большим разнообразием.

Политической системе необходимы гражданские акторы и негосударственные организации, необходимы главным образом по той причине, что способны видеть, чувствовать возникающие в обществе проблемы раньше государства (если последнее вообще в состоянии их замечать).

Несколько упрощая, можно  выделить три группы гражданских акторов:

1. Неправительственные организации, которые действуют в промежуточном пространстве между государством и обществом, т.е. выполняют функцию посредника;
2. Группы, накапливающие социальный капитал; сюда относятся группы самопомощи, объединения ветеранов, культурные, спортивные клубы и проч.;
3. Негосударственные благотворительные организации, такие, как кооперативы, церковные организации, оказывающие социальную помощь, или, например, Красный Крест.

Хотя все эти организации в теории являются элементами гражданского общества, для более тщательного анализа отношений между государством и гражданским обществом такое широкое определение непрактично. Поэтому далее речь пойдет только о группах, выполняющих посредническую функцию между государством и обществом. Такие группы сегодня обычно называют «неправительственными организациями», или НПО.

2. НПО в России

В развитии российского гражданского общества можно выделить начальную фазу, последующие четыре фазы становления и интерим. Для того чтобы, опираясь на понимание этого феномена, предложить возможные сценарии будущего, целесообразно кратко их охарактеризовать.

Перестройка и конец СССР

Все теории о гражданском обществе исходят из того, что истинная, действенная демократия нуждается в полноценном гражданском обществе.  Это одновременно и нормативная гипотеза, и эмпирическое наблюдение.

Формально негосударственные организации существовали и в Советском Союзе, но они не были независимы от государства. Имело место лишь внешнее сходство, подобные организации не выполняли и не могли выполнять выше указанные функции. Гражданская, или скорее социальная активность строго контролировалась советским государством. Независимая деятельность была запрещена. Но запретное существует, несмотря ни на какие запреты – иначе зачем запрещать? Так, в середине 1960-х годов прошлого века появились диссиденты – предшественники нынешних гражданских активистов.

Сперва медленно, потом всё стремительнее советское общество при Горбачёве как бы взрывалось. Появилось огромное количество не контролируемых и не созданных государством объединений.  Уже осенью 1990 г. газета «Правда» насчитывала более 11 000 независимых от государства организаций.

Взлет и падение при Ельцине

Еще до распада СССР многие гражданские активисты выполняли  посреднические функции между государством и обществом.  Многие активисты на выборах 1989 г. даже были избраны депутатами Верховного Совета или получили должности в правительстве. Многочисленная группа первых НПО поддержала Бориса Ельцина, «поставив», таким образом, на демократически ориентированную часть советской номенклатуры.

Но этот союз оказался очень непрочным.  Практически ему положили конец три события: конституционное противостояние осенью 1993 г., первая чеченская война и президентские выборы 1996 г. (выборы на короткое время сплотили указанные силы, но впоследствии разобщили их окончательно). Здесь не место углубляться в этот вопрос, но в результате примерно через 10 лет после возникновения первых независимых организаций, государство и НПО разошлись по правилом.

По сравнению с политикой в деятельности НПО зазор между нравственным императивом и противостоящими ему компромиссами в духе реальной политики значительно меньше. Влияние НПО основывается не на должностях, за которыми стоит государственная власть, а преимущественно на доброй репутации в широких кругах общественности, на доверии, которым они пользуются, то есть на том, что очень трудно приобрести и так легко потерять. До самого конца президентства Ельцина отношения между государством и НПО были отмечены взаимным игнорированием.

Попытки контроля – первый срок президентства Путина

До вступления Владимира Путина в должность президента российским НПО по большей части удалось избавиться от государственного давления. Пожалуй, их влияние на государство было даже больше, нежели наоборот. Такой status quo, однако, просуществовал недолго. Путин немедленно попытался систематически подчинить Кремлю сегменты российской политической общественности, которые прежде функционировали хоть и не вполне автономно, но контролировались различными силовыми центрами. В стороне от этого процесса не остались и акторы гражданского общества. Сразу же после вступления Путина в должность была предпринята первая попытка включить НПО в силовую схему. Речь идет о проведении в Москве осенью 2001 г. Гражданского форума. Многочисленные НПО, преимущественно из Москвы и Санкт-Петербурга, в ответ на это создали региональные и надрегиональные коалиции НПО. Последующие переговоры между государством и НПО по вопросу о modus vivendi вполне можно охарактеризовать как осознание НПО своей роли политических субъектов.

Несмотря на многие свои недостатки, несмотря на то, что российское гражданское общество не пустило глубоких корней в населении и в общественном сознании, оно проявило немалую способность к сопротивлению. На то есть четыре причины:

1. Усиливающийся контроль за происходящим в политике и подчинение СМИ привели к тому, что в Кремле возникла нехватка информации о положении в стране. Коалиции НПО стали довольно эффективным информационным каналом, не составив политическую альтернативу власти и тем самым не превратившись в угрозу.
2. Модернизация страны как основание чаемого «возрождения» российского государства в качестве великой державы должна происходить не в виртуальном, а исключительно в реальном пространстве. НПО обладали и обладают компетентностью в тех областях, из которых вышло старое, советское государство и до которых не добралось, или пока не добралось новое, российское. Таким образом, и с этой точки зрения сотрудничество государства с НПО обещало быть успешным и относительно безопасным.
3. Во время первого президентского срока Путина (до 2004 г.) НПО сумели воспользоваться конфликтами внутри властной элиты. С другой стороны, различные части властной элиты использовали НПО в качестве инструмента и союзников – скорее, недобровольных – во внутрикремлевской борьбе за власть.
4. Вследствие критики Запада в части ограничения демократических свобод относительно свободно действующие российские НПО смогли открыто выступить на российском политическом поле.

Контролируемое гражданское общество – второй президентский срок Путина

После смены власти на Украине зимой 2004-2005 гг. отношения между Кремлем и НПО резко ухудшились. Прямыми следствиями этого стали учреждение в начале 2006 г. контролируемой государством так называемой Общественной палаты и новый закон о деятельности НПО, вступивший в силу в апреле 2006 г.

Растущий контроль политической сферы, в особенности партийной системы и практически полное отсутствие не контролируемого Кремлем политического пространства навязали российским НПО роль суррогатов политических партий. Нередко они вынуждены были играть роль и оппозиции, и коммуникативного канала между политической элитой и обществом, а также выразителей определенных интересов.

Интерим – модернизационная риторика Дмитрия Медведева

Деятельность в рамках гражданского общества сегодня, как показывают результаты соответствующих опросов, в России не особо престижна. Вместе с тем у людей растет пока скорее смутное недовольство затянувшимися реформами, коррупцией и чиновничьим произволом, идущим рука в руку с кремлевской монополией на власть. Вследствие экономического кризиса проблемы, связанные с политической системой, становятся зримее, ощутимее, на что президент Медведев реагирует при помощи обновленного варианта модернизационной риторики, сравнимой с риторикой прежнего президента Путина.

Во многих областях возникают новые, до сих в России по большей части мало известные формы активности гражданского общества. Автовладельцы протестуют против произвола ГИБДД, жители – против спекуляций с недвижимостью, все более плотной застройки и без того перенасыщенных городов или, как недавно в Химках, против вырубки ближнего леса, служившего местом отдыха. Однако большинство людей, если и готовы проявить активность, то лишь в том, что касается их лично, иначе говоря, при более-менее прямом вмешательстве в их частную сферу. Обеспокоенность правами, которую выказали участники демонстраций, проведенных в защиту 31-й статьи Конституции, гарантирующей свободу демонстраций, подозрительна. Тем не менее к середине президентского срока Медведева и в НПО царит на редкость неспокойное настроение и господствует точка зрения, что многое переменится. Только вот что? И кто станет субъектом перемен?

3. Сценарии развития

В России сегодня множество общественных, что значит – изначально негосударственных и не подконтрольных государству организаций. В этом отношении Россия гораздо ближе к гражданскому обществу, чем Советский Союз в конце своего существования или даже новая Российская Федерация начала 1990-х гг. Подобная тенденция заметно напоминает зарождение «новых социальных движений» в западных индустриальных государствах в 1950-1960-е гг. Взаимодействие крепких российских НПО и этих новых «инициатив снизу» пока очень слабое.

При реализации любого сценария развитие ГО будет тесно связано с политическим. В лучшем случае развитие ГО будет способствовать постепенной демократизации России и большей ее открытости. В худшем – НПО станут очередной жертвой попытки все более авторитарно консолидировать политическую систему.

В связи с этим мне представляется, что инерционный сценарий уложится в вектор устойчивого политического курса. Преддверием чуть более оптимистического, хоть и не слишком вероятного сценария была бы известная открытость политической системы.

Как это ни парадоксально, оба сценария будут способствовать дальнейшему развитию гражданских организаций. Данную тенденцию сможет остановить лишь усиление закрытости политической системы вплоть до политических репрессий. В настоящий момент подобный вариант хоть вполне исключить и нельзя, но все же он маловероятен.

Инерционный сценарий

В случае реализации инерционного сценария возможны все вышеуказанные направления. Усиливающееся давление разнообразных проблем приведет к дальнейшему росту активности гражданского общества. Волны протестов, накал противостояния между государством и НПО периодически, в зависимости от политической конъюнктуры, положении в экономике и внешней политике, хода предвыборных кампаний усилятся. В государственной политике, как и прежде, будут конкурировать различные интересы:  с одной стороны, она будет пытаться привлечь к себе НПО, обладающие как неплохими механизмами диагностики, так и способностями улаживать конфликты и проблемы; с другой стороны, государство будет пытаться контролировать НПО как часть политической оппозиции, в которую они превратились именно благодаря деятельности государства. Последнее выразится в усиленных попытках, с одной стороны, дискредитировать деятельность гражданского общества, с другой, вывести еще ряд GONGO.

Требования к профессиональной деятельности НПО будут расти, что в целом повысит уровень самоорганизации. Главная опасность реализации данного сценария в случае ухудшения экономического, политического и социального положения состоит в потенциальной радикализации сообщества НПО. Государство с большой вероятностью будет реагировать усилением политических репрессий, возможный вклад НПО в урегулирование политических проблем уменьшится, что опять-таки вынудит государство к репрессиям. Это может привести к регрессу, к усиленной радикализации многих акторов гражданского общества, причем НПО, ориентированные на сотрудничество и решение проблем, потеряют почву под ногами.

Оптимистический сценарий

Даже при осторожном, постепенном усилении открытости политической системы возникнет необходимость в сильных НПО. Это тем более актуально, что в последние годы стремления удержать власть привели к систематическому устранению с политического поля многих акторов, которые могли бы стать посредником как между государством и обществом, так и между правительством и оппозицией. Для гражданского общества это сложная, длительная, хоть скорее и выгодная позиция: им придется – по крайней мере в обозримом будущем – играть не свойственную им роль суррогата политической оппозиции и вместе с тем содействовать формулировке и упрочению новых этических норм и правил при возникновении властных конфликтов.

Поэтому можно исходить из того, что уровень самоорганизации будет расти. Одновременно с усилением открытости политической системы будет наблюдаться утечка мозгов, которая выведет часть активистов НПО в политическую – партийно-парламентскую – сферу.

Усиление пусть даже относительно свободного финансирования НПО внутри страны будет способствовать признанию деятельности НПО более широкими слоями общества. Этому может способствовать и больший профессионализм и – в ситуации снижения нагрузки на НПО непосредственно в политической сфере –  скорее аналитический характер их деятельности.

Как правило, гражданские организации охватывают достаточно широкий политический спектр –  от крайней оппозиции до лояльности власти. Сегодня НПО тяготеют к крайностям политического спектра. Подобное расслоение НПО на «лояльные» (или «конструктивные») и «не лояльные» (или «не конструктивные») является, с одной стороны, инструментом власти, с другой, реакцией общества на политические запреты . Это по большому счету искусственное расслоение скорее всего станет менее острым.

Частью этого сценария было бы и более регулярное участие НПО в обсуждении государственных вопросов, что можно наблюдать в некоторых регионах.

Перспективы регионов России в первую очередь обусловлены базовыми факторами, которые формируют преимущества или барьеры пространственного развития. В «новой экономической географии» (П. Кругман и др.) выделены две группы таких факторов.

1. Факторы «первой природы»:

• обеспеченность природными ресурсами, которые востребованы рынком (минеральными, земельными и др.);
• выгодное географическое положение (в том числе приграничное положение на путях глобальной торговли), снижающее транспортные издержки и облегчающее трансляцию инноваций.

2. Факторы «второй природы»:

• агломерационный эффект и высокая плотность населения, дающие экономию на масштабе;
• развитая инфраструктура, сокращающая экономическое расстояние; этот фактор для России  особенно важен из-за протяженности ее территории;
• человеческий капитал (образование, здоровье, трудовые мотивации, мобильность и адаптивность населения);
• институты, способствующие улучшению предпринимательского климата, росту мобильности населения, распространения инноваций и др.

Все эти факторы воздействуют на развитие регионов и городов  России, хотя в разных сочетаниях и в разной степени. Особенностью регионального развития в нашей стране является повышенная роль факторов «первой природы», прежде всего – обеспеченности минеральными ресурсами, наиболее востребованными глобальным рынком (нефть, газ, металлы). Факторы «второй природы», как и фактор географического положения, в большинстве случаев работают как барьеры развития. Россия отличается:

• малочисленностью городов, особенно крупных с населением более 200 тыс. чел. (90 из 1090 российских городов), поэтому агломерационный эффект проявляется слабо, за исключением крупнейшей агломерации федеральной столицы;
• неразвитой инфраструктурой и удаленностью от транспортных путей большей части территории страны; масштабы экономической периферии огромны даже в более плотно заселенной Европейской части (более 40% территории по данным Т. Нефедовой);
• снижением качества человеческого капитала и депопуляцией,
• плохими институтами, модернизации которых препятствует не только проводимая российскими властями политика, но и унаследованные особенности развития (path dependence).

Все факторы и барьеры носят долговременный характер, поэтому пространственое развитие очень инерционно. Быстрых изменений, в том числе заметного ослабления барьерной функции факторов «второй природы» и, тем более, сокращения масштабов периферийности, к 2020 г. не произойдет. Влияние базовых факторов и барьеров на пространственное развитие следует учитывать в первую очередь при разработке прогнозов. Второй основой для прогноза являются сложившиеся неравенства и тренды, поскольку пространственное развитие очень инерционно. И только третьим компонентом может быть прогноз политики властей, причем совсем не обязательно региональной. В России до сих пор не сформировалась приоритеты региональной политики, плохо работают ее инструменты, поэтому основное воздействие на развитие регионов оказывают меры не региональной, а экономической и социальной политики.

2. Тренды развития российских регионов в 2000-е годы: базовые факторы работают

Ведущая роль базовых факторов пространственного развития проявилась и в период экономического роста 2000-х годов, и в период кризиса 2008-2009 годов. В годы экономического роста более устойчиво развивались три-четыре группы территорий.

Во-первых, это агломерации двух федеральных городов. Это следствие не только агломерационного эффекта, но и особых институциональных преимуществ. Столичный статус Москвы при российской сверхцентрализованной системе управления обеспечил концентрацию в городе штаб-квартир крупнейших российских компаний, огромный приток налоговых доходов в бюджет города, большое количество высокооплачиваемых рабочих мест и значительно более  высокие среднедушевые доходы населения. В 2000-е годы ускорилось развитие и Московской области благодаря агломерационным преимуществам и перетоку капитала из столицы.  В С.-Петербурге эффект масштаба проявлялся слабее. Федеральные власти пытались стимулировать развитие города особыми институциональными мерами, переводя туда штаб-квартиры части крупных компаний для повышения доходов бюджета города и создания новых высокооплачиваемых рабочих мест, но результат (за исключением роста доходов бюджета города) был не очень заметным. Более динамично развивалась Ленинградская область, используя двойные выгоды приморского географического положения на путях торговли с Европой и агломерационного эффекта, хотя этих факторов хватило только для ускоренного развития западной приморской части области в пределах агломерации С-Петербурга. Следствием динамичного развития двух крупнейших агломераций страны стала концентрация в них 75-80% всей чистой миграции в России, в том числе в Московской агломерации – 55-60% в 2007-2009 годах.

Во-вторых, более устойчиво развивались 10-12 регионов с экспортно ориентированной структурой экономики и высокой долей ресурсодобывающих отраслей. Среди них выделяются автономные округа Тюменской области (сама область получает большие налоговые доходы как рантье, ее экономика слаба). К группе лидеров второго эшелона относятся республики Татарстан и Башкортостан, Красноярский, Пермский края, Самарская область и несколько ведущих металлургических регионов, доходы которых росли благодаря быстрому росту мировых цен на сырье. В 2000-е годы благоприятная конъюнктура мирового рынка отчасти компенсировала этим регионам (особенно регионам ТЭК) потери доходов от проводимой Кремлем политики сверхконцентрации налоговых поступлений в федеральном бюджете. Однако по динамике ВРП эти регионы не отличались от средних темпов экономического роста по стране, лишь сохраняя имеющиеся преимущества. Несколько быстрее росли только Татарстан благодаря институциональным преимуществам (подконтрольная нефтедобывающая компания, особая финансовая поддержка из федерального бюджета и др.) и Свердловская область (сочетание эффекта базы вследствие сильного падения экономики в 1990-е годы и благоприятной конъюнктуры цен на металлы в 2000-е годы).

Особый случай – регионы реализации новых проектов добычи нефти и газа (Сахалинская область и Ненецкий АО), где темпы роста экономики были очень высокими. При этом Сахалинская область развивалась за счет институционального фактора, масштабные иностранные инвестиции (до 20% всех иностранных инвестиций в Россию в начале и середине 2000-х годов) пришли в нее после заключения соглашений о разделе продукции. Это позволило увеличить объем промышленного производства области за десять лет почти вдвое, а объем ВРП – в 1,8 раз в сопоставимых ценах.

В-третьих, более динамичным ростом отличались индустриально-аграрные регионы российского Юга, особенно Краснодарский край. Основными факторами роста стали более выгодное географическое положение на путях глобальной торговли (порты Юга), лучшие земельные ресурсы и климат для развития агросектора, более плотное расселение и относительно развитая инфраструктура, а также человеческий капитал (предприимчивость населения).

Позитивное влияние фактора выгодного приморского положения на путях глобальной торговли стало проявляться только в 2000-е годы и локализовано в нескольких западных и южных регионах России. Сам по себе этот фактор пока не способен стимулировать развитие регионов из-за огромных барьеров, особенно на востоке страны. Нужны дополнительные «подпорки»: либо институциональные – статус особой экономической зоны (Калининградская область), либо расположение  в крупной агломерации (Ленинградская область), либо природные или инфраструктурные преимущества (Краснодарский край и Ростовская область).

В доминирующей по численности группе «срединных» по уровню развития регионов (почти 2/3 субъектов РФ) трудно выделить основные факторы, стимулирующие развитие. Хотя динамика экономического роста в таких регионах различалась, но в целом они либо повторяли средний тренд по стране, либо отставали от него.  В слаборазвитых регионах более быстрый рост экономики обеспечивался масштабной финансовой помощью из федерального бюджета, такой рост не может быть устойчивым.

Среди городов, помимо федеральных, быстрее развивались региональные центры, особенно крупнейшие (с населением от 700 тысяч до миллиона человек и более), а также важнейшие для бизнеса моногорода экспортных отраслей промышленности с более высокими доходами населения и бюджетов. Среди региональных столиц “чемпионами” роста по многим социально-экономическим показателям (душевой объем торговли, платных услуг, инвестиций и строительства жилья) стали Краснодар и Екатеринбург, но даже они существенно отстают от федеральных городов. Статус региональной столицы оказался преимуществом, но этот институциональный фактор не дополнялся быстрым ростом инвестиций также по институциональным причинам. Во-первых, региональные центры являются муниципалитетами и очень ограничены в бюджетных доходах. Во-вторых, развитию препятствует монополизация и коррумпированность рынков земли, торгового и жилищного строительства, барьеры развития малого предпринимательства и миграций. Стягивание сервисных функций в региональные центры происходило на фоне деградации небольших и периферийных городов, расположенных за пределами агломераций.

Исследования НИСП показывают, что экономическое неравенство регионов, измеряемое по душевому ВРП, в целом за 2000-е годы не изменилось (рис.1). В первой половине 2000-х гг. оно продолжало расти, но во второй половине 2000-х гг., с началом бума нефтяных доходов и усиления федеральной перераспределительной политики, экономическое неравенство регионов немного сократилось. Межрегиональные различия в доходах населения показывают более четкий тренд – они существенно снизились, особенно в последние докризисные годы,  благодаря усилению перераспределительной политики и роста объемов трансфертов из федерального бюджета.

Рис.1. Коэффициент Джини для регионального неравенства по основным социально-экономическим показателям (расчеты С.Г. Сафронова)

Собственно региональная политика государства как фактор развития играла очень ограниченную роль, за исключением трех особых политических проектов, в основном локальных (подготовка Олимпиады в Сочи и саммита АТЭС во Владивостоке). Региональным было только масштабное финансирование Чечни. Воздействие государства на пространственное развитие стандартными инструментами региональной политики не дало результатов: особые экономические зоны оказались малоуспешными, попытки создания искусственных аглоомераций провалились, чего и следовало ожидать, кластерная политика осталась на уровне бумажных проектов, которые напоминали сооветсике планы территориально-производственных комплексов. Гораздо более существенным было влияние через инструменты социальной выравнивающей политики и межбюджетные отношения в целом.

Кризис, начавшийся осенью 2008 году, проявился в регионах России с разной силой. Динамика промышленности за 2009 год и начало 2010 г. различалась от почти 30%-го спада до почти 40%-го роста при среднем спаде по России в 9%. Менее всего кризис затронул слаборазвитые и высокодотационные регионы, в легальной экономике которых преобладает сектор бюджетных услуг, стабильно финансируемый за счет федеральных трансфертов. Более стабильной была динамика промышленного производства на Дальнем Востоке, поскольку в самой удаленной части страны санация неконкурентоспособных производств произошла раньше, еще в период прошлого кризиса 1990-х годов. Кроме того, на востоке страны повышена доля теневой экономики (рыболовство, лесная промышленность), состояние которой невозможно измерить статистически

В среднеразвитых регионах глубина кризисного спада определялась структурой экономики, сильнее всего пострадали регионы машиностроительной и текстильной специализации, все они расположены в Европейской части страны. Их неконкурентоспособная промышленность, производящая продукцию для внутреннего рынка, выходит из кризиса очень медленно.

Среди развитых регионов, которые сильнее интегрированы в глобальную экономику, ранее всего испытали сильный кризисный спад (до -35-40%) регионы металлургической специализации. Но они быстрее восстанавливались в 2009 г. благодаря улучшению мировой конъюнктуры на рынке металлов. Спад в развитых регионах с диверсифицированной экономикой в целом был более умеренным, к середине 2010 года его удалось почти полностью преодолеть. Ведущие регионы нефтедобычи – самые благополучные по динамике промышленности, в них спад был минимальным, а в регионах с новыми проектами по добыче нефти и газа продолжался рост, в том числе в Сахалинской области –  на 38% в 2009 г. по сравнению с 2008 г.

Географически наиболее кризисными (по темпам промышленного спада и динамике роста открытой и скрытой безработицы) оказались регионы Поволжья, Урала и Центра. В этих регионах не произошло кризисной санации неэффективных рабочих мест, поскольку власти всех уровней стремились не допустить роста социальной напряженности и всеми средствами (финансовой помощью, административными запретами) пытались сохранить занятость на прмышленных предприятиях. В результате уровень скрытой безработицы (неполная занятость и занятость на общественных работах) в этих регионах превышал официально регистрируемую безработицу. Если суммировать все формы безработицы, то в наиболее поблемных регионах Поволжья и Урала ее уровень достигал показателей кризиса 1998 г., т.е. кризисный цикл повторился.

Отличие кризиса 2008-2009 гг. от предыдущих кризисов 1990-х годов в том, что он слабо повлиял на доходы населения: после небольшого падения в середине 2009 г. (на 5% в среднем по России) уже к концу 2009 г. доходы  восстановились до уровня 2008 г. Это следствие политики государства, накопившего в период экономического роста большие финансовые средства и использовавшего часть этих средств на смягчение социальных последствий кризиса. За 2009 г. расходы бюджетов субъектов РФ на социальную политику выросли на 34% благодаря росту федеральных трансфертов на эти цели. Однако региональные различия были существенными: более значительное снижение доходов населения и потребления (на 8-10% в августе 2009 г.) отмечалось в трех группах регионов: с сильным кризисным спадом из-за роста открытой и скрытой безработицы, в ведущих нефтегазодобывающих регионах, где существенно сократилась переменная часть заработной платы (доплаты, бонусы и премии), и в крупных агломерациях, где доминирует занятость в секторе услуг и поэтому рынок труда наиболее гибко реагировал на кризис –  высвобождением и снижением уровня оплаты труда.

В целом новый кризис продемонстрировал достаточно очевидные тренды. Наибольший кризисный спад в реальном секторе экономики испытали (и будут испытовать при новых кризисах) монопрофильные регионы, зависящие от конъюнктурных колебаний спроса и мировых цен на сырье и полуфабрикаты, а также регионы с нереформированной и неконкурентоспособной обрабатывающей промышленностью, расположенные в основном в Европейской России. Несмотря на популистские обещания федеральных и региональных властей, реальный объем финансовой поддержки экономики этих регионов был невелик. Большая финансовая “подушка”, накопленная федеральным бюджетом, помогла поддержать только доходы населения регионов. В ближайшие годы такой “подушки” не будет, поэтому новые кризисы могут пойти по стандартному для 1990-х годов пути – через сильное снижение реальной заработной платы и доходов населения (после кризиса 1998 г. они сократились в реальном выражении на треть). Рынки труда, как и в 1990-е годы, отреагировали на кризис адекватным сокращением занятости, но оно часто проходило в форме скрытой безработицы, особенно в регионах с трудоемкими отраслями промышленности. Видимо, такая реакция на кризисы будет воспроизводиться и в будущем, что замедлит реформирование занятости и рост трудовой мобильности населения регионов с неконкурентоспособными отраслями экономики. Все вышеперечисленные региональные особенности кризисных трендов, обусловленные базовыми факторами развития, в том числе устойчивыми институциональными факторами,  вряд ли исчезнут до 2020 года. Они будут вновь проявляться в динамике развития регионов.

3. Прогнозные сценарии: сжатие экономического пространства неизбежно

За основу прогноза на качественном уровне можно взять стандарный набор сценариев – оптимистический, инерционный и пессимистический, чтобы затем накладывать на каждый тренд пространственную специфику России с различными комбинациями факторов и барьеров развития. Но при любой комбинации основным трендом развития будет сжатие обитаемого и экономического пространства.

С наибольшей вероятность в России реализуется инерционный сценарий развития, продолжающий уже сформировавшиеся тренды пространственного развития. Его макроэкономический фон – затухающий восстановительный рост после кризисного спада 2008-2009 годов и относительно невысокие темпы роста экономики страны в новом десятилетии из-за стабилизации цен на нефть и более медленного роста глобального спроса на ресурсы. На таком фоне пространственное развитие, скорее всего, будет иметь вполне предсказуемые тренды независимо от проводимой властями региональной политики.

1. – Сохранится гипертрофированная роль Москвы и концентрация в ней финансовых и человеческих ресурсов. Московская агломерация будет быстро развиваться и расширяться, охватывая прилегающие районы соседних областей. Однако искусственные инновационные проекты (Сколково) не изменят экономического профиля прилегающих к столице территорий, в них будет и дальше развиваться сервис, логистика, рекреация и промышленность, ориентированная на огромный столичный рынок. Развитие С-Петербурга будет сильно зависеть от федеральной подпитки финансовыми ресурсами и институциональными мерами (переводом штаб-квартир крупных компаний – налогоплательшиков в северную столицу), но этих мер недостаточно для устойчивого роста, городу мешают общие для страны институциональные барьеры. Тем не менее северная столицуа становится все более постиндустриальным городом по структуре экономики, поэтому попытки вновь превратить ее в индустриальный центр автопрома неизбежно столкнутся с проблемой нехватки квалифицированной и относительно недорогой рабочей силы и необходимостью ее завоза из других регионов России или стран СНГ, специальной подготовки. Вряд ли сборочные автопроизводства смогут существенно повысить доходы городского бюджета, их вклад в развитие города будет невелик.
2. Ведущие регионы ТЭК сохранят позиции в группе лидеров при сохранении объемов добычи (до 2020 года эта проблема остро не стоит). Но в них будет стареть население, снижаться естественный прирост и будет расти миграционный отток молодежи, поскольку в регионах ТЭК создается мало новых качественных рабочих мест (экономика, основанная на добыче ресурсов, нетрудоемка). Уехавшие уже замещаются миграционным притоком низкоквалифицированной рабочей силы из республик Северного Кавказа и Средней Азии, что неизбежно усилит социальную напряженность, проблемы наркомании и повысит нагрузку на систему социальной защиты населения.
3. Немалая часть регионов из группы лидеров второго эшелона могут скатиться вниз – в “срединную” группу. Для ведущих металлургических регионов это следствие снижения глобальной конкурентоспособности из-за старения советских промышленных активов, роста издержек по причине удорожания топлива и сырья. “Вниз” уже начали двигаться и некоторые развитые полифункциональные промышленные регионы, прежде всего Самарская область (снижение конкурентспособности автопрома)  и Пермский край (истощение минеральных ресурсов и отсутствие новых крупных инвестиций).
4. При условии относительной политической стабильности на Кавказе продолжится более быстрый рост крупных русских регионов юга благодаря устойчивым преимуществам – более развитой инфраструктуре, наличию морских портов, ресурсному преимуществу в виде лучших почвенных и агроклиматических условий. Проведение Олимпиады, скорее, помешает устойчивому росту юга из-за чрезмерной концентрации инвестиций в одной точке и неизбежных проблем убыточности спортивных и прочих объектов после завершения этого путинского проекта.
5. Будет усиливаться депопуляция Нечерноземья и других периферийных территорий Европейской России за счет высокой естественной убыли; продолжится концентрация населения в региональных центрах и других более крупных городах, но прежде всего – в агломерациях федеральных городов. Проблему деградирующей периферии решить не удастся из-за низкой мобильности населения и барьеров на рынках жилья в городах.
6. Сохранится многочисленная группа “срединных” по уровню развития регионов, с небольшой ротацией вверх (несколько регионов с выгодным приморским положением и южные индустриально-аграрные) или вниз (полудепрессивные регионы машиностроительной и текстильной специализации).
7. Несмотря на амбициозные федеральные программы, продолжится не только сжатие обитаемого пространства (что хорошо для экономики), но и деградация всей системы расселения Дальнего Востока и Забайкалья (что плохо), за исключением крупнейших региональных центров – Владивостока, Хабаровска и, может быть, Южно-Сахалинска и Улан-Удэ. Экономика восточных регионов будет еще более поляризованной – наряду с центрами роста (столицы регионов, ведущие портовые города и зоны добычи экспортного сырья) остальная территория будет инфраструктурно деградировать и терять население. При росте доходов федерального бюджета возможно возобновление дорогостоящих инфраструктурных проектов на востоке и Севере, но их ждет бесславный экономический конец.
8. Республики Северного Кавказа останутся “черной дырой” бюджетного финансирования, но в них будет расти трудовая миграция молодежи в другие регионы России, что при начавшемся процессе снижения рождаемости (за исключением периода ее стимулирования в 2007-2009 годах) немного смягчит проблемы безработицы. Для слабоарзвитых республик Сибири (Тыва, Алтай) этот клапан так и не неачнет работать из-за удаленности и более сильных культурных барьеров. Чечня по-прежнему останется фаворитом финансирования из федерального бюджета, но к ней, в зависимости от политической ситуации, могут добавиться Ингушетия и Дагестан.

Худший сценарий – стагнация и социально-экономическая деградация – не только усиливает описанные выше тенденции деградации периферии, но и резко сокращает число перспективных зон роста из-за ухудшения институциональных условий и снижения инвестиций. Это вполне возможно при дегадации политического режима. Коротко можно сформулировать наиболее опасные тренды пространственного развития на перспективу.

1. Быстрое ухудшение качества жизни в Московской столичной агломерации из-за инфраструктурных и экологических проблем при соохраняющемся росте численности населения. Деградация социальной среды может стимулировать эмиграцию наиболее конкурентоспособного населения (молодежи, лиц с высоким уровнем образования и более высокими доходами).
2. В ближайшее десятилетие не следует ожидать ускоренного сжатия обитаемого пространства в периферийных территориях, перспектива их обезлюдения более долгосточная – к 2030-2050 гг. Более вероятна другая адаптационная стратегия населения периферийных территорий разного вида (постаревшего Нечерноземья, восточных и северных районов), которая уже сформировалась и будет усиливаться. Это сокращение легальной занятости, обеспечивающей трудовые гарантии и защиту, и рост самозанятости населения с использованием традиционных источников дохода – земельных ресурсов (ЛПХ), даров леса (сбор грибов и ягод), лесных ресурсов (нелегальные лесозаготовки в таежной зоне), рыбы (нелегальное рыболовство на Дальнем Востоке, на реках Сибири и в Астраханской области). Архаичный сдвиг в структуре занятости не только способствует деградации человеческого капитала, но приводит к росту неэффективных бюджетных расходов на поддержание социальной инфраструктуры в экономически полумертвых территориях и на социальную защиту их населения (пособия по безработице, социальные выплаты и др.)
3. Рост напряженности, этнических противоречий и клановости в республиках Северного Кавказа, что будет стимулировать миграционный отток образованных и более модернизированных городских жителей в другие регионы. Утрата “агентов модернизации” будет воспроизводить и усиливать традиционализм и конфликты. Одновременно в федеральные города усилится поток низкоквалифицированной рабочей силы, выталкиваемой из своих регионов конфликтами и отсутствием работы.
4. Резкое замедление экономического развития крупных городов-региональных центров из-за дефицита инвестиций и ухудшения институциональных условий. Это приведет к еще большей концентрации качественного человеческого капитала в федеральных городах. Еще важнее, что это ограничит возможности транслировать в регионы импульсы всех форм и видов модернизации – потребительской, поведенческой, ценностной. В России крупные города являются важнейшими “трансляторами” инноваций, обеспечивая их продвижение вниз по иерархической системе городов своего региона и в пригороды.

Этого перечня проблем вполне достаточно, чтобы прогнозировать существенное снижение человеческого капитала в России, без чего страна не сможет нормально развиваться.

Оптимистический сценарий устойчивого инвестиционного роста возможен только при значительном улучшении институтов (защиты прав собственности, снижения коррупции и др.)  и роста открытости экономики страны. Даже плохая инфраструктура является менее жестким барьером, так как она может развиваться по мере экономического роста, это показал пример Сахалинской области.

В оптимистическом сценарии также присутствует пространственная поляризация развития. Экономический рост не бывает территориально равномерным, для инвесторов наиболее привлекательны регионы с конкурентными преимуществами, что позволяет ускорить и увеличить отдачу от инвестиций. Вряд ли в течение одного десятилетия пространственная конфигурация этих конкурентных преимуществ (факторов развития) существенно изменится, в России они особенно инерционны. Следовательно, точками роста будут в основном те же территории, что и в инерционном сценарии (см. выше). Однако при снижении институциональных барьеров скорость и качество их развития повысятся. Кроме того, вырастет и число динамично развивающихся территорий за счет позитивного изменения баланса факторов и барьеров развития. В целом региональное неравенство, особенно в начальной фазе инвестиционного роста, будет усиливаться, так как регионы с низкими конкурентными преимуществами будут отставать. Но масштабы роста неравенства будут не такими сильными, как в 1990-е и начале 2000-х годов. Кроме тог, инвестиции в “сильных” обеспечивают ускоренное развитие всей страны и рост ее финансовых ресурсов. Проблемы отстающих регионов могут решаться не только с помощью региональной стимулирующей политики (она далеко не всегда успешна даже в развитых странах), а в первую очередь с помощью перераспределительной социальной политики (социальной защиты) и политики, нацеленной на рост человеческого капитала. Для такой политики есть главное правило – помогать нужно людям, а не регионам.

Чтобы не повторяться, в оптимистическом прогнозе пространственного развития можно выделить основные отличия от инерционного сценария.

1. Расширение географии реализуемых ресурсных преимуществ. Поскольку ресурсные преимущества России остаются наиболее значимыми, реализация оптимистическог сценария ускорит развитие нефтегазодобывающих и транзитных регинов Европейского Севера (Мурманская область, Ненецкий АО и республика Коми), Сибири (ЯНАО, Красноярский край) и Дальнего Востока (Якутия, Сахалинская область) благодаря проектам совместной добычи топлива с использовованием западных технологий.
2. Максимальное использование ресурсного преимущества плодородных и обширных земельных ресурсов. Быстрое развитие агросектора и пищевой переработки регионов Европейского юга (в первую очередь), а также более удаленных от путей экспорта регионов Поволжья и юга Западной Сибири. Стимулирование и поддержка государства с целью укрепления позиций российских производителей на мировом продовольственном рынке.
3. Быстрое расширение экономической зоны Московской столичной агломерации. Этот процесс идет достаточно активно, но пока охватывает только приграничные районы соседних областей вдоль крупных магистралей и центры отдельных регионов с более благоприятным инвестиционным климатом (Калуга). При снижении барьеров все области вокруг Москвы получат дополнительный приток инвестиций с целью создания товаров и услуг для огромного рынка столичной агломерации. Вторая составляющая этого процесса – дорожное строительство для сокащения экономического расстяния, ее должно реализовать государство в партнерстве с бизнесом.
4. Ускорение развития крупных городов-центров регионов. Растущий потребительский спрос будет стимулировать рост российских и зарубежных инвестиций в сектор услуг и пищевую промышленность  крупных городов – региональных центров и их пригородных зон, поскольку этот спрос еще не насыщен. Первыми будут притягивать инвестиционные ресурсы города-миллионники и близкие к ним по численности, конкурируюя за инвесторов. Это, во-первых, снизит гипертрофию Московской столичной агломерации и,во-вторых, конкурентное развитие городов-центров ускорит процесс модернизации муниципальных институтов.
5. Реализация преимуществ соседства с развитыми странами. В регионах, граничащих со странами Евросоюза (Карелия и другие регионы Северо-Запада), снижение барьерной функции границы и улучшение инвестиционного климата будут способстввовать питоку инвестиций в отрасли переработки лесного сырья и отрасли, поставляющие продукцию на рынок агломерации Санкт-Петербурга, а также некоторые трудоемкие отрасли обрабатывающей промышленности. Это типичный тренд развития для приграничных регионов стран ЦВЕ, который не реализован в России из-за институциональных барьеров.
6. Расширение географии реализуемых премуществ приморского транзитного положения. Сформируются зоны роста. В отличие от западных и южных приморских регионов, приморские зоны более заселенных регионов Дальнего Востока (Приморский и Хабаровский края, Сахалин) пока не используют своих преимуществ из-за сильных институциональных барьеров и менее развитой инфраструктуры. Снижение институциональных барьеров “бандитского капитализма” позволит привлечь необходимые инвестици в инфраструктуру, что при координации с рациональными инфрастуктурными проектами государства создаст необходимые условия для развития бизнеса. Приток китайских инвестиций и контролируемое привлечение рабочей силы также будет содействовать росту экономики Дальнего Востока, особенно его крупных городов.
7. Формирование центров инновационного развития за пределами Московской агломерации. Эту функцию могут выполнять несколько крупных городов страны (Томск, Новосибирск и др.) с сохранившимся научным потенциалом в разных областях науки. При улучшении инвестиционного климата они смогут получить венчурное финансирование, в том числе иностранное. Формирование спроса на инновации внутри страны остается более долгосрочной задачей. В таких городах будут развиваться учебно-научные комплексы (качественный университет + современные исследовательские структуры) с эффективной системой стимулирования научной деятельности. К сожалениею, преимущество более качественного человеческого капитала недостаточно выражено в большинстве крупных городов России, поэтому таких инновационных центров будет немного.
8. Повышение эффективности региональной политики в периферийных территориях. И при оптимистическом сценарии в России сохранятся обширные периферийные пространства, но государство будет стимулировать мобильность населения, облегчая миграцию (в первую очередь молодежи). Кроме того, будут развиваться более эффективные – мобильные и адресные – формы социальных услуг и помощи уязвимым группам населения периферийных территорий.

Поверить в этот сценарий очень трудно, хотя он реализован во многих развитых странах.

In this spirit, one might start by summarizing features of Russia’s political economy in the 1990s and 2000s.

1. The popularity of incumbent presidents has varied dramatically over time, and in a way that closely matched trends in the country’s economic performance as perceived by the public.

1. The political effectiveness of incumbent presidents has varied with their approval ratings. When a president’s rating sank, elites and special interests—in parliament, regional governments, the federal bureaucracy, the media, business, and elsewhere—pressed mutually contradictory demands and blocked implementation of any coherent policy. By contrast, when the president’s popularity was high, obstacles to reforms largely disappeared.

1. At moments of high presidential popularity, the country’s policy course and the style of government depended strongly on the president’s views and objectives.

1. Changes in the economic context—and associated public opinion—were much more important than changes in formal institutions for explaining change in the process and outcomes of politics.

1. Most of the time, presidents sought to increase their popularity by (i) preventing decline in the population’s real incomes, even at cost to longer term goals, and (ii) choosing policies that the public favored on a variety of issues.

1. The formal system of politics, as codified in the constitution and other laws, is democratic. Political practice has become increasingly undemocratic since 1999. The formal mechanism for filling top political offices is the election. Over time, various tricks, pressures, and devices have been used more and more blatantly to predetermine the results of elections at all levels. However, because the national incumbents have been genuinely popular, the manipulations have not resulted in outcomes in national elections that were very different from those implied by credible opinion polls on the eve of the elections. Were the country’s leaders to try to use the same techniques at a time when they were very unpopular, it is not clear the techniques would still work.

The political history of the next 10 years will combine the continuation of current trends with some unexpected developments. Of course, we can say little about the surprises (other than that they are likely to occur). So it makes sense to start by focusing on the trends.

If the features already noted continue to characterize Russia’s political economy, political dynamics will be strongly influenced by the economy’s performance. (Of course, other events—terrorism, wars—may intervene in ways that offset economic factors.) One might, then, articulate several alternative scenarios.

1. High growth. Should growth rates remain similar to those in 2000-08, the current leaders would retain control over the political and economic systems. The Kremlin team would remain popular with the majority of Russians, although there might be considerable covert discontent within the elite. Russia’s course of development would then depend greatly on how Putin and Medvedev conceived their goals at this point.

1. Moderate growth. Should growth rates remain positive but lower than in 2000-08—say, around 3-4 percent a year—the leadership would remain generally popular. However, criticism from various discontented groups would likely become louder. Inequalities in the pattern of development (both geographic and social) might mean that, despite general prosperity, living standards for some groups would stagnate. The Kremlin might find it hard to redistribute resources sufficiently to alleviate pockets of discontent.

1. Low growth. Should growth rates fall to close to zero—or even turn negative—for an extended period, opposition would likely reemerge from many corners: regional governments, the media, business, special interest groups, parts of the state bureaucracy. United Russia might divide into factions, both within and outside parliament. Without growth, it would be difficult for the government to “buy of” discontent. Simultaneously, a fall in the approval ratings of the top leaders would make it harder for them to enforce repressive policies (disgruntled groups within the federal bureaucracy and regional governments would, at least covertly, resist).

Although this might take some time, at a certain point the inability of the central leaders to do much about the wave of protests by different uncoordinated groups would make this leadership look weak. This would probably prompt splits within the Putin/Medvedev support coalition, as different factions came to favor different survival strategies. One might expect to see the emergence of a hardline faction, favoring repression, and a soft-line faction, favoring greater efforts to coopt more moderate opposition groups. By the time these factions emerged, however, neither of these strategies would be likely to work.

This situation could continue for some time without any clear outcome. However, if a scheduled national election came at a time after protest had mobilized and the Kremlin had come to be perceived as weak, this would pose a dilemma and a potential moment of vulnerability. The Kremlin would face a choice between cancelling the election—and possibly provoking major clashes in the streets as well as strong criticism from abroad—or holding the election, trying to manipulate it, very possibly failing (the bureaucracy and regional governments might not remain sufficiently loyal), and perhaps sparking a colored revolution.

Although by definition one cannot anticipate the surprises, one can identify some important sources of uncertainty. The following factors will affect the political dynamics, yet are unknown at this time:

1. The rate of growth that Russia will be able to achieve in the next decade—as well as its distribution among geographical and social groups.
2. The strength of the influence of deteriorating economic conditions on Putin’s and Medvedev’s popularity.
3. How the timing of economic deterioration—if it occurs—will correspond with the electoral cycle (presidential elections in 2012 and 2018; Duma elections in 2011 and 2016).
4. Wars, terrorism, other traumatic events.
5. What strategies the leadership will choose.
6. The occurrence of serious mistakes by the Kremlin. For instance, the use of significant force but at the wrong moment. A Novocherkassk-like killing of demonstrators that catalyzed, rather than intimidating, the opposition. Or a political liberalization at a time of growing economics-based discontent, leading to competitive mobilization of opposition by political entrepreneurs, rapidly undermining the regime à la Gorbachev.
7. Possible instability, even in a high growth scenario, associated with turnover at the top of the regime. Intense factional rivalries within the Kremlin entourage.