Россия 2020 — Сценарии развития страны. Проект Московского Центра Карнеги

автор: Александр Кынев

Пытаться дать прогноз, какими будут политические системы российских регионов в 2020 году, можно лишь предполагая, каким будет развитие ситуации по целому ряду иных вопросов, в частности, исходя из того, какой будет общая политика федерального центра в сфере развития федерализма, а также исходя из общих политических  изменений на федеральном уровне.

Первая ключевая развилка, влияющая на судьбу политических систем российских регионов в  ближайшее десятилетие – это или продолжение курса 2000-х на фактический демонтаж реального федерализма, превращение федерализма в юридическую формальность на фоне фактического создания унитарного государства, принятия все большего числа императивных юридических норм,  унифицирующих и стандартизирующих политику регионов по все большему перечню вопросов, или же речь о возвращении элементов реального федерализма и усилении институциональной политической самостоятельности регионов.

Второй путь, исходя из трендов перемен последних лет, представляется как гораздо менее реальный. Однако даже если представить, что какой то причине начнется возврат к реальному федерализму, то на данном пути возникает множество вариантов. Возможность расширения политической самостоятельности регионов в развитии своих политических институтов может предполагать, исходя из опыта 1990-2000-х и существенной роли неформальных практик, высокую вероятность появлений самых разных региональных политических систем, от жестких автократий с режимами персональной власти наследственного типа, до фактически парламентарных республик, и здесь важнейший вопрос развилки «второго уровня» о сохранении даже при возвращении к политике реального федерализма тех иных формальных ограничений по недопущению неких девиантных сценариев (как представляется, даже при расширении полномочий регионов  число таких ограничений может быть значимым – к примеру, в виде установления максимального числа сроков пребывания глав регионов у власти, ограничений по избранию ближайших родственников в качестве преемников по аналогии с рядом стран Латинской Америки и т.д).

При этом нужно отдавать себе отчет в том, что и при гораздо более реальном продолжении нынешней политики «унитарного федерализма» реальное разнообразие политических практик на местах в ближайшее перспективе будет сохраняться (от авторитарной Чечни до относительно либеральных Пермского края и Кировской области), так как никакими приказами невозможно упразднить реально существующее разнообразие региональных социально-экономических укладов, различие региональных политических культур, этноконфессионального состава населения и т.д.  Десять лет явно недостаточно, чтобы объективные основания этого разнообразия неформальных практик исчезли или существенно ослабли. Исторически все попытки навязать гигантскому разнообразию территорий страны исходя из любых соображений и интересов единые институциональные решения вели лишь к тому, что это разнообразие выражалось в итоге в том, что формальный институциональный дизайн и реальная политическая практика оказывались в значительной степени различными.

Также при продолжении нынешнего курса на максимально возможную формальную унификацию политических систем российских регионов возникает ключевой вопрос (развилка «второго уровня»): а в пользу чего эта унификация? Или это насаждение во все регионы режимов «исполнительной вертикали» до последнего сельсовета, или эта унификация с целью гарантирования формального наличия во всех регионах неких единых формальных демократических институтов (к примеру, повсеместное расширение влияния региональных парламентов на формирование региональных правительств, введение прямых выборов членов Советов Федерации и т.д.).

Таким образом, развилки двух сценариев дают в итоге 4 возможных варианта:

Как уже отмечено, инерционный сценарий продолжения политики унитарного федерализма представляется как наиболее реалистичный.

Почему именно он этот вариант кажется на практике более реальным? Потому что, как представляется, в нынешней правящей элите в минимальной степени представлены силы, готовые не к косметическим, а к значимым, существенным политическим переменам. То, что методично и системно выстраивалось  последние 10 лет, вряд ли может быть демонтировано быстро: для сценария революционных перемен в региональной политике просто нет и не просматривается ни его инициатора, ни его значимых сторонников во властной федеральной элите. Это означает, что внутренние проблемы и противоречия системы будут накапливаться, и она постепенно будет ветшать и терять эффективность. Сокращение публичности, не решая существующих реально проблем, будет все больше уводить многие из них в тень, в том числе и от внимания федерального центра. В результате федеральный центр будет и дальше получать все меньше объективных данных о реальном положении дел внутри многих регионов. Будут усугубляться и кадровые тупики, так как новым фигурам уже во многом просто не откуда браться. Однако назвать не просто день, но хотя бы год, когда неэффективность системы может привести к её краху, затруднительно. Сценарии тихой и постепенной деградации могут быть длительными и протяженными по времени.

Теоретический шанс на перемены, конечно, есть всегда, но строить планы и стратегии, как показывает опыт, наиболее прагматично исходя из худшего варианта: негативные тренды лучше переоценить,  чем недооценить. Именно поэтому инерционный сценарий дальнейшего продолжения политики унитарного федерализма стоит воспринимать как базовый, а все иные как альтернативные с гораздо меньшими шансами на реализацию.

И сам В.Путин неоднократно подчеркивал преемственность своей политики при Д.Медведеве и общность взглядов с ним на ключевые вопросы. Аналогичную позицию публично занимает и сам Д.Медведев. С одной стороны, часть демократической общественности надеялась, что смена президента страны откроет дорогу к переменам и восстановлению если не всех, то хотя бы части демократических институтов. Она была готова поддерживать Д.Медведева как альтернативу В.Путину, возможно бессознательно надеясь, что новый президент дает хотя бы шанс надеяться на перемены, тогда как продолжение курса Путина такие шансы исключает. Попытки выстроить имидж Д.Медведева в определенной степени использовали эти бессознательные ожидания того, что «новая метла» будет «мести по-новому». Однако, как показала практическая деятельность Д.Медведева, во-первых, он существенно ограничен в свободе маневра и федеральное руководство страны остается «многобашенным и многоподъездным», где ряд лиц связан взаимными обязательствами. Во-вторых, реальные действия нового президента сочетают дальнейшее ухудшение ситуации с демократизацией институтов по ряду действительно важных параметров (увеличение сроков полномочий президента и Государственной думы РФ; снижение политической самостоятельности Конституционного суда РФ; сокращение возможностей применения судов присяжных; лишение общественных организаций права самостоятельно выдвигать списки на муниципальных выборах; отмена избирательного залога; массовые отмены прямых выборов мэров; расширение полномочий ФСБ и МВД в виде закона о мерах специальной профилактики ФСБ и законопроекта «О полиции») с крайне незначительными позитивными изменениями. При этом большинство перемен носят откровенно декоративный и не меняющий сути политического режима характер. Учитывая, что в 2012 либо на второй, на этот раз шестилетний срок будет избран Д.Медведев, либо на пост главы государства вернется В.Путин, до 2018 года инерционный сценарий наиболее вероятен.

Невзирая на все попытки эксплуатации темы необходимости обновления и перемен в виде разговоров о «модернизации», она понимается властью  в первую очередь не как политическая  модернизация, а так технические инновации при продолжении политики фактического закручивания гаек и «управляемой демократии» (хотя при этом сам термин «суверенная демократия» почти перестал употребляться). Именно по этой причине первоначальный энтузиазм заинтересованной в переменах части общества по поводу темы «модернизации» существенно иссяк, сменившись откровенным сарказмом по поводу пустых разговоров о реально отсутствующих переменах и пафосной бессодержательности медведевских выступлений.

Фактически при Д.Медведеве продолжается курс на дальнейшую принудительную унификацию региональных политических институтов, демонтаж остатков даже формальных атрибутов федерализма в виде права субъектов РФ самостоятельно определять численность региональных парламентов, названия должностей высших должностных лиц и т.д. Федеральный центр пытается, как и ранее, загонять регионы в некий абстрактно определенный шаблон по все большему числу параметров, который рассчитан на всех вообще и ни на кого конкретно в действительности. То есть на практике Д.Медведев проводит именно курс на продолжение создания унитарной федерации.

Что касается ответа на вопрос о том, каким будет этот унитарный федерализм в дальнейшем, то он ясен в гораздо меньшей степени.

По основным параметрам ситуация следующая

• система избрания или назначения региональных руководителей – учитывая широкое недовольство многими кадровыми решениями (как показывает практика, у губернатора обычно есть  2-3 года в запасе, пока политика игнорирования интересов элитных групп приводит к значимым протестам) есть основания полагать, что в дальнейшем число регионов, где начнется возмущение  против конкретных губернаторов, увеличится. Это может стать стимулом для новых изменений процедуры подбора кандидатов в губернаторы в виде расширения участия заксобраний в подборе кандидатур губернаторов и возможно, выражения недоверия им или отдельным чиновникам их администраций;
• расширение прав представительных органов власти – вероятно через усиление роли в подборе кандидатов в губернаторы, в тоже время пока продолжается  тренд на депрофессионализацию региональных парламентов через уменьшение числа депутатов, работающих на постоянной основе, процесс создания региональных правительств пока полномочий заксобраний не увеличил. Не расширяет прав представительных органов и расширение введения института сити-менеджеров, так как в конкурсных комиссиях 1/3 мест у региональной власти;
• ограничения по применению в регионах конкретных видов избирательных систем – пока нет никаких признаков того, что процесс унификации остановится. Скорее наоборот, число ограничений будет увеличиваться;
• изменения избирательной системы на выборах депутатов Федерального собрания (как Государственной думы, так и Совета Федерации) – не исключено, что при падении рейтингов «Единой России» федеральный центр может пойти на возвращение смешанной системы или даже переход к полностью мажоритарной (при этом возможно, что право выдвижения кандидатов останется только у партий). При возвращении в том или ином виде к прямым выборам населением членов Совета Федерации вырастет публичная независимость членов Совета Федерации от губернаторов, а это косвенно усилит зависимость губернаторов не только от внутрикорпоративной круговой поруки, но и от общественного мнения регионов;
• изменения законодательства о политических партиях – скорее всего курс на сохранение «управляемой малопартийности» продолжится;
• ограничения по применяемым системам организации власти на уровне органов местного самоуправления – уже озвучены предложения о ликвидации отдельных администраций в административных центрах муниципальных районов (то есть глава администрации района будет непосредственно возглавлять районный центр), растет число случаев введения системы формирования районных советов через косвенные выборы (депутаты из поселений делегируют представителей в районный совет). Таким образом, явный тренд на сокращение влияния органов МСУ и повышение контроля над ними со стороны региональной власти. При этом несомненно альтернативные «Единой России» партии будут и дальше лоббировать расширение внедрения пропорциональной системы;
• изменения системы назначения руководителей региональных подразделений федеральных органов исполнительной власти – малореально, так как вряд ли федеральные ведомства уступят с таким трудом полученные возможности контроля;
• политика федерального центра в отношении укрупнения регионов – скорее всего процесс укрупнения продолжаться не будет.

Таким образом, получается, что по одним позициям (особенно в отношении органов местного самоуправления) скорее всего, будет происходить дальнейшее усиление исполнительной вертикали, по другим (определение руководителей регионов) под давлением обстоятельств, возможно, все же речь будет идти скорее о сохранении унификации при определенной демократизации институтов.