Россия 2020 — Сценарии развития страны. Проект Московского Центра Карнеги

За последние годы централизация и унитаризация, игравшие во время первого путинского срока (2000-2003) позитивную роль, вышли за рамки рационального и дошли до мыслимого предела, оставляющего позади даже СССР. Путь теперь только обратно.

Страдающую управленческим параличом систему в ближайшее время неизбежно ожидают существенная корректировка или даже слом трендов.  Если система хочет двигаться (все равно куда), — надо восстанавливать способность ходить. В данном случае это, в первую очередь, способность к выработке решений, учитывающих основные группы интересов, к согласованному действию блоков государственной машины; и связь с гражданами – прямая и обратная …Без этого система способна лишь стоять, прислонившись к стенке сырьевых доходов. Вопрос заключается в том, можно ли какое-то время жить, не двигаясь?

Общая линия эволюции последних лет – примитивизация, с выбрасыванием из государственной машины «лишних» частей, потерей вариативности и приспособляемости, выстраиванием под один режим и одного водителя.

Примитивизация имеет следствием громоздкость, поскольку вместо универсальных узлов строятся отдельные приспособления на каждый конкретный случай.

Произошло беспрецедентное расширение государства в лице чиновников, как вширь (в разные сферы), так и вглубь – на региональный и муниципальный уровни. Бюрократия «отвязалась», будучи  лишена контроля не только снизу, но и сверху. Именно она в полном праве может теперь сказать: «Государство – это я».

Путин, став премьером, как это ни парадоксально, устранил двухголовость правительств – президентского и премьерского. Он же стал совершенствовать процедуры согласования…При этом, однако, «путинский арбитраж» при принятии решений в ситуации цейтнота буксует. Раньше он работал, компенсируя отсутствие единовременного механизма согласования интересов… растягиванием во времени.

Инвентаризация проблем

1. Существующая государственная машина неадекватна сложности стоящих перед ней и перед страной задач. Ее усложнение, включая восстановление ряда демонтированных частей и механизмов, неизбежно.

2. Нет единой государственной машины, есть отдельные узлы, которые привычно работают сами на себя. Любая попытка изменить привычный для них режим работы чревата сбоями как внутри этих узлов, так и между ними. Отсюда липкая инерционность – эффект не просто колеи, а колеи на болоте с пробуксовкой и т.д.

3. Произошла, по сути, приватизация отдельных частей государственной машины корпорациями, во главе которых поставлены близкие к «национальному лидеру» люди.

В первую очередь это относится к силовикам с характерными для них рассогласованностью и конфликтами – как внутрикорпоративными, так даже и внутриведомственными.

Силовики представляют собой а) самостоятельную группу интересов; б) инструмент реализации интересов других групп элит; и лишь в третью очередь, в) инструмент реализации интересов государства, то есть общего интереса основных групп.

Силовой ресурс раньше в силу  децентрализации был более фрагментирован, а его использование – более сбалансированным. Теперь он является каркасом системы с гипертрофированными вертикалями и недоразвитыми горизонталями.

4. РФ – федерация не регионов, а корпораций. В условиях слабых институтов государство организовано и работает, как сетевое. Неформальные связи и договоренности подменяют  публичные институты. Отсюда, в частности и непубличность и непрозрачность – само устройство государства исключает нормальные взаимоотношения с обществом.  При этом на смену регионализации с 89 регионами-княжествами пришла корпоративизация с княжествами-корпорациями[1]. Последнее заметно и по рейтингу наиболее влиятельных политиков, составляемому НГ: если раньше в их числе было до двух десятков региональных лидеров, то теперь их число упало до пары-другой, зато резко возросло число руководителей корпораций. Можно говорить и о двумерной модели, где сохраняются и региональное, и корпоративное измерения, но они отчасти поменялись местами – корпоративное стало главным.

5. Отсутствие действенного разделения властей и слабость институтов ведут к отсутствию нормально функционирующих механизмов «защиты от дурака» — защиты общества и защиты самих управленцев от неверных управленческих решений.

6. Само нынешнее государство построено по модели корпорации. Менеджеры и акционеры: где совпадает, а где нет. Путин – не просто арбитр, а главный акционер, или, вернее, потому и арбитр, что главный акционер. При этом, однако, сохранять позиции крупного акционера, не имея отношения к менеджменту, трудно – могут кинуть.

7. Важным фактором реформирования государства является накопление системных проблем, связанных с технической и социальной инфраструктурой. Хронически недофинансировавшаяся, она многими годами приходила в негодность. Не меньше времени потребуется и на восстановление.

То же можно сказать и о всей инфраструктуре государства.

Что демонтировано и что, наоборот, создано в годы после развала СССР?

Блок воспроизводства

• Номенклатурная система — +
• Комсомол как система воспитания и контроля, а также отбора для последующей партийно-государственной карьеры.
• Система ВПШ – Развалена и восстановлена в виде академий госслужбы.
• Интенсивный кадрообмен между Москвой и регионами (теперь двусторонний). — +

Блок внутренней организации власти

• Разделение властей + —
• Парламентаризм – появился было и исчез на федеральном уровне, несколько лучше на региональном и местном.
• Система высших судов с элементами состязательности. Включение в систему ЕСПЧ. +
• Монополия партии, монополия КГБ. + —
• Институционализация.

Блок территориальной организации

• АТУ: сквозное деление территории, формализация промежуточного – между верхним и средним уровнями этажа, существующего в административной иерархии, но не обеспеченного ресурсно
• Разукрупнение – укрупнение регионов.
• Федерализм, относительная самостоятельность выборных региональных глав. + —

Блок обеспечения внутренних и внешних связей системы

• Внятная система представительства региональных (ФС) и корпоративных интересов + —
• Политические партии + —
• Гипертрофия вертикальных при дистрофии горизонтальных
• Выборы: уменьшение числа и роли (от несущей конструкции назад к декоративной)
• Система жалоб и «писем трудящихся»
• СМИ как канал связи между властью и обществом

Помимо инфраструктурного тупика с уже происходящим резким обострением соответствующих проблем, которые только усилятся в будущем, есть и «Путинские тупики», мины замедленного действия, связанные с принятием неправильных стратегий в прошлом. Это, прежде всего, Чечня и Кавказ в целом, это реализуемая модель «энергетической сверхдержавы»…Чем дольше страна туда идет, тем дольше потом придется выходить.

Сравнение с периодом «брежневского застоя» при этом не совсем работает. Все таки жесткости, унифицированности, закостенелости и безальтернативности нет. И даже там, где все изменилась, живы память, опыт

Виды на будущее

Инерционный сценарий не работает: его способен поломать первый же поворот дороги или попытка хоть куда-то свернуть. Не говоря уже об учащающихся сбоях и чрезвычайных ситуациях: система неизбежно порождает кризисы на ровном месте из-за несовершенства своего внутреннего устройства и отсутствия подчиненности интересов отдельных ее частей общесистемным.

Выстраивание действенного механизма принятия решений в ближайшем будущем неизбежно. Его практически не было при Б. Ельцине в силу ненадобности. А при В. Путине до кризиса он был, но с большим временным плечом – отсутствие механизма единовременного согласования интересов компенсировалось продолжительностью процесса принятия решений, позволявшей основным группам влиять не параллельно, но последовательно.

Какие здесь возможны варианты?

1. профессиональные ассоциации и «Политбюро», в котором представлены лидеры основных корпораций[2];
2. Парламент и цивилизованный лоббизм; политические партии и коалиционное правительство. Что при этом нужно? Относительная независимость представительной власти. Политические партии, работающие в обе стороны: и на граждан, и на элиты. Независимая от государства корпоративная организация (отделение бизнеса от власти, само собой) и механизмы цивилизованного лоббирования.

Это дает развилку между советской и западной моделями государства. Нынешнее же, гибридное состояние государства – переходное. Оно неустойчиво и сдвинется в ту, или иную сторону в пределах горизонта прогнозирования, и, скорее всего, уже в ближайшие 2-3 года.

Надо признать, что сейчас развитие идет, скорее в сторону модели советской. Это, в частности, реализуемый курс на партию-монополиста, и не столько как посредника между властью, бизнес-элитами и обществом, сколько как инструмент власти. Вместе с тем, парламент, хоть и ослаблен, нельзя сказать, что низведен до чисто декоративной роли. Представляющий, скорее, корпоративные элиты, он является механизмом лоббирования их интересов.

Попытки кардинального улучшения конструкции отдельных деталей, «управленческих Сколково» обречены на провал. Надо менять базу, каркас системообразующих элементов… Необходимы: институционализация, децентрализация, восстановление механизмов конкуренции, защиты от дурака, борьба с коррупцией, но не силами исключительно коррупционеров

Позитив есть, но накопления позитива, пусть локального не происходит. Эволюционный путь системе, похоже, заказан. Выход ее на нормальную траекторию развития возможен лишь через кризис.

Два потенциальных плюса: дерегионализация как возможность ухода от этнофедерализма и перехода к федерализму чисто региональному; корпоративизация при укрупнении – переход к институтам.

---

[1] Хорошим примером здесь могут служить «федеральные генералы» в регионах: назначенные Москвой руководители федеральных структур на местах…

[2] При этом Совбез, иногда рассматриваемый как современный аналог Политбюро в этом качестве не очень работает: там гипертрофирована силовая составляющая и недопредставлен бизнес. Да и по статусу СБ – всего лишь консультативный совет при президенте. При слабом президенте СБ слаб в квадрате. Не хватает и пленума ЦК, как объединения корпоративного и регионального представительства.