Россия 2020 — Сценарии развития страны. Проект Московского Центра Карнеги

1. Как менялась внешняя политика современной России, 1992-2010

С 1992 г. Российская внешняя политика прошла через несколько этапов. Вначале, примерно до 2003 г., она была ориентирована в основном на интеграцию страны в Западное сообщество. При этом в эпоху Ельцина речь шла о непосредственной интеграции РФ в основные трансатлантические и европейские институты. В начале правления Путина упор был сделан на союз с США и НАТО и сближение с ЕС в рамках «европейского выбора» России.

По ряду причин – как внутрироссийских, так и международных — политика интеграции оказалась неуспешной. Крутой поворот произошел в 2003-4 гг. Вторжение США в Ирак, «дело ЮКОС» и ответная кампания по «борьбе с путинизмом», трагедия Беслана и предоставление убежища лидерам чеченских сепаратистов в США и Британии и, наконец, Оранжевая революция на Украине развернули вектор российской внешней политики. Идеологическим обоснованием этого разворота стали известные выступления Путина в связи с терактом в Беслане (4 сентября 2004 г.) и его же речь на Мюнхенской конференции по безопасности (февраль 2007 г.). Материальной основой нового курса стали непрерывно повышавшиеся с 2003 г. цены на нефть.

Начавшийся в 2004 г. этап эволюции внешней политики РФ можно условно обозначить как время самоутверждения. Москва отказалась от усилий в направлении интеграции в Западное сообщество и сосредоточилась на укреплении собственных великодержавных позиций. Этот курс («одиночное плавание») принес ограниченные результаты. Россия добилась – благодаря выгодной конъюнктуре – финансовой независимости от Запада, обозначила – после длительного перерыва – свое политическое присутствие в ряде регионов Азии, Африки и Латинской Америки, создала видимость мирового «незападного альянса» с участием РФ, Китая, Индии, Бразилии – в рамках ШОС и виртуальных структур типа БРИК и РИК.

Этот этап завершился в 2008 г. Война между Россией и Грузией, едва не приведшая к столкновению РФ и США; мировой финансовый и экономический кризис, поразивший Россию в большей степени, чем какую-либо другую крупную экономику в мире; продолжающийся на фоне всемирного падения ВВП уверенный рост Китая; относительное ухудшение положения РФ в основных мировых рейтингах, в т.ч. в оценках научно-технического потенциала, но едва ли не в первую очередь – резкое падение цен на нефть и последующая стабилизация нефтяных цен заставили российское руководство модифицировать внешнюю политику страны.

В 2009 г. президент Медведев провозгласил курс на модернизацию страны. Это решение означало, что Медведев и Путин признали крах надежд на то, что непрекращающий нефтяной бум вновь выведет Россию на первые позиции в мире. (Такие надежды породил опубликованный в 2003 г. доклад инвестбанка Голдман-Сакс по поводу перспектив группы БРИК. Прогноз Голдман-Сакс стал своего рода аналогом третьей Программы КПСС, обещавшей переход СССР к коммунистическому изобилию в 1980 г.). Удар оказался сильным: вплоть до поздней осени 2008 г. российское руководство считало, что РФ останется «надежной гаванью» в уже начавшемся мировом кризисе. Своего рода антитезой Голдман-Саксу стали многочисленные рейтинги, в которых позиции России стремились «к югу». Публично Медведев высказывал сомнения по поводу объективности рейтингов, но сама «критика рейтингов», по-видимому, свидетельствовала о том, что ухудшение международного имиджа России – причем не только в номинации «права человека» — воспринималось в Кремле болезненно.

2. Особенности и ограниченность «модернизационной» внешщней политики

Решение на модернизацию было продиктовано, на наш вызгляд, прежде всего беспокойством верхов за великодержавные позиции России в мире. Прогрессирующее экономическое и технологическое отставание РФ угрожало утратой с трудом восстановленной субъектности страны, ее международной самостоятельности. (Само понятие «держава» означает самостоятельное государство. В представлении российского руководства необходимо во что бы то ни стало обеспечивать самостоятельность РФ по отношению к ведущей глобальной державе США и поднимающейся  глобальной державе Китаю.) Путин, наверное, мог бы повторить слова Черчилля о том, что «не собирается председательствовать» при утрате Россией статуса великой державы. Вывод: «надо что-то делать».

Важно подчеркнуть, что российское руководство рассматривает модернизацию прежде всего как существенное повышение технологического уровня экономики, развитие ее инновационной составляющей. С одной стороны, это задает модернизационной политике довольно узкие рамки. Политическая система остается за скобками. Избранный способ борьбы с коррупцией предполагает, что это явление рассматривается как вирус, а не системообразующий феномен. С другой стороны – нынешняя попытка модернизации носит явно невоенный, неконфронтационный, открытый миру характер, хотя проходит параллельно с военной реформой и начавшимся перевооружением – после двух десятилетий фактического небрежения – вооруженных сил РФ.

Исходный пунктом «смычки» модернизационной повестки дня и внешнеполитического курса является осознание руководством того, что в одиночку, с опорой только на собственные силы Россия с вызовом времени не справится. (Сурков признал это публично и именно в этих выражениях). Из этого признания логически вытекает, что внешняя политика, на предшествующем этапе служившая средством и полем державного самоутверждения России, превращается в инструмент поиска внешних ресурсов для модернизации страны.

Географическое направление этого поиска совершенно очевидно – это развитые страны, входящие в ОЭСР, прежде всего ЕС и США. С ними Россия стремится заключить, по выражению Медведева, «модернизационные альянсы».

С политикой модернизации связана «перезагрузка» в отношениях России и США. Необходимо, однако, иметь в виду, что перезагрузка была инициирована Вашингтоном, где после смены администраций в начале 2009 г. сменились внешнеполитические приоритеты. Президент Обама в одностороннем порядке, без предварительных условий и вообще каких-либо переговоров с Москвой устранил основные раздражители, дестабилизировавшие ролссийско-американские отношения в период второго президентства Дж.Буша-мл. (продвижение Украины и Грузии к членству в НАТО; политическая и военная поддержка М.Саакашвили; планы по развертыванию позиционного района ПРО в Центральной Европе).

Москва откликнулась позитивно, но в целом осторожно. К осени 2010 г. она ответила на американскую перезагрузку существенным изменением своей позиции по Ирану (поддержка резолюции СБ ООН № 1929, запрет на поставки ЗРК С-300). Между Кремлем и Белым домом возник определенный уровень взаимного доверия. Достижения: СНВ-3; ВТО (…); 123 (?)

Европа: Медведевский проект ДЕБ, хотя и появился до войны с Грузией, обозначает желание Москвы добиться баланса интересов в Евро-Атлантике. Продвижение ДЕБ свидетельствует, что РФ стремится закрепить существующий статус-кво, а не ревизовать его.

Ярчайший пример «модернизационной политики» — развитие отношений с Польшей. С мертвой точки они сдвинулись осенью 2008 г., когда Москва пыталась смягчить последствия авойны на Кавказе. К 2009 г. Путин, по-видимому, осознал, что без нормальных отношений с Польшей не может быть нормальных отношений с Евросоюзом в целом. Послу ухода Шредера и Ширака невозможно стало рассчитывать на то, что «немцы и французы укажут полякам на их место». Путин также понял и то, что нормализации отношений с Польшей не может быть без исторического примирения с поляками. Он написал статью для «Газеты выборчей» и поехал в Гданьск на мероприятия, посвященные 70-летию начала Второй мировой войны, где, по-видимому, сумел установить рабочий контакт с премьером Туском. В начале 2010 г. Путин пригласил Туска в Катынь. Встал на колено перед памятником убитым полякам. Признал вину Сталина («это – месть»). Катастрофа президентского самолета и гибель Качиньского и десятков других – жестокий тест для  новых отношений. Выдержали. И т.д. Следующая – Литва?

Другой пример – Арктика. В 2007-8 гг. много шума, отдельные воинственные заявления. В 2010-м – соглашение с Норвегией по границе экономзон, завершившее 40-летний спор компромиссом 50:50.

Наконец, Украина. Реализм. После ухода главного «раздражителя» — президента Ющенко – урегулирование газовых отношений, цивилизованное продвижение интересов РФ (ЧФ и др.) в обмен на уступки Киеву и отказ от прежних (до 2004 г.) планов интеграции Украины в единое экономическое и военно-политическое пространаство с Россией. В целом российское руководство гораздо осторожнее, чем можно было предполагать в 2008 г., подходит к реализации концепции «привилегированных интересов». См. Реакцию на киргизские события 2010 г.

3. Перспективы «модернизационной» внешней политики

«Модернизационная» внешняя политика имеет достаточно ресурсов на среднесрочную перспективу – до середины 2010-х гг. Потребности России в технологиях и инвестициях будут расти; рост мировых цен на нефть будет умеренным; нынешнее политическое руководство РФ с большой вероятностью сохранит власть на выборах 2012 г.; есть перспектива переизбрания на второй срок президента Обамы.

Разумеется, для этого курса существуют опасности и риски. Дальнейшее развитие иранской ядерной проблемы может привести к военному удару США или Израиля, поддержанного США, против Ирана. Такой удар может далеко развести Москву и Вашингтон. Отсутствие договоренности по ПРО между РФ и США в условиях развития американских программ ПРО может создать ситуацию, когда РФ вынуждена будет перейти к наращиванию стратегических ядерных вооружений в ответ на перспективу первого ядерного удара.

Есть риски и вокруг России. Выборы 2015 г. на Украине могут – хотя сегодня это трудно представить – привести к власти антироссийскую коалицию, а президент (или премьер) Саакашвили может вновь попытаться решить проблему восстановления территориальной целостности Грузии силовым путем. Со своей стороны, Москва при определенных условиях может вмешаться в развитие ситуации у соседей – от Белоруссии до Узбекистана, — что может реанимировать представление о российской внешней политике как агрессивной, неоимперской.

Развитие ситуации в Азии может вести к росту напряженности в отношениях между Китаем, с одной стороны, и рядом его соседей, а также США, с другой. Хотя Россия почти наверняка будет сохранять при этом нейтралитет, эта позиция – «ни тем, ни другим» — также будет иметь свою цену. Другой потенциальный риск – серьезный кризис на Корейском полустрове, где могут столкнуться интересы КНР и США. России придется лавировать и, возможно, импровизировать по ходу.

Наконец, политический режим в России, столкнувшись с внутренними вызовами, в том числе террористическими, может эволюционировать в сторону большей жесткости и репрессивности, что неизбежно скажется на отношении к нему американской и европейской общественности, а затем и правительств. В США правление Обамы может оказаться непопулярным, и следующим президентом может стать консерватор, который совершит свою «перезагрузку» внещней политики Вашингтона. Вновь отвергнутая Западом и еще более ослабевшая относительно главных центров силы, Россия может соблазниться на роль младшего партнера Китая.

Перечисленные возможности и риски указывают на неустойчивость «модернизационной» внешней политики. Ее сильная сторона – прагматизм – оказывается одновременно ее большой слабостью (неукорененность и, как следствие, неустойчивость). Другая внешне сильная сторона – сосредоточение процесса принятия основных решений в руках первых лиц и практическое исключение других акторов – оказывается крайне уязвимой в случае неизбежной смены этих лиц. См. последствия «отрешения» Лужкова в Москве. В результате все государственные решения могут выглядеть волюнтаристскими актами.

4. Альтернатива

Что можно сделать, не отрываясь слищком сильно от реальных условий современной России? Прежде всего, укрепить внутреннюю базу внешней политики РФ. Для этого необходимо:

• выстраивание институтов правового государства;
• существенное улучшение инвестиционного климата;
• «открытие» политической системы в сторону большей конкурентности в рамках установленных и соблюдаемых всеми «правил игры».

В области собственно международных отношений необходимо главным образом стабилизировать отношения с США и ЕС, придать их нынешней позитивной инерции необратимый характер. Выдвижение задачи интеграции (в НАТО или ЕС) либо преждевременно, либо бесперспективно и поэтому нецелесообразно. Вместо этого нужен курс на демилитаризацию и экономическое сближение в ходе развития модернизационной повестки дня. Энергетическое партнерство. Региональное и приграничное сотрудничество.

Основные составляющие этого курса:

• реальная демилитаризация отношений с США и НАТО, формирование Евро-Атлантического сообщества безопасности;
• трансформация стратегических отношений между РФ и США (возможно, на путях создания совместной системы ПРО на двух уровнях: США-РФ и НАТО-РФ);
• осуществление исторического примирения со странами ЦВЕ (Польшей, государствами Балтии, др.);
• комплекс экономических, научно-технических, гуманитарных (визы!) проектов.

В перспективе (после 2020 г.) – выход на новое качество отношений с ЕС. Не в формате союза, а зоны свободной торговли в экономике; общеевропейского политического сотрудничества в политике; сообщества безопасности.

В течение третьего десятилетия после распада СССР пора сформировать зрелые отношения с соседями из числа новых государств.

Для этого следует:

• добиться полноценного партнерства с Казахстаном (таможенный союз, экономический союз, союзные отношения в области безопасности и т.д.). Российско-казахстанские отношения могут стать модельными для государств-наследников СССР;
• стабилизировать отношения с Украиной как дружественные и тесные, но без попыток принудить Украину к союзу или интеграции; гарантировать устойчивость российско-украинских отношений при любой смене власти в Киеве;
• урегулировать «замороженные конфликты», начиная с Приднестровского, нормализовать отношений с Грузией;
• перестроить ОДКБ в современную многостороннюю и многопрофильную структуру безопасности в Центральной Азии;
• создать зону свободной торговли на базе ЕврАзЭС.

России, если она хочет стать региональным лидером (что в принципе возможно и желательно) предстоит «включить мягкую силу», захотеть и научиться производить «международные общественные блага». Неспособность или нежелание «жить и для других тоже» несовместимы с претензиями на лидерство. Сугубый эгоизм и лидерство несовместны. Надо «давать».

В Азии России необходимо осознавать себя Евро-Тихоокеанской страной. На востоке – не только континент Азии (Китай, Корея, Индия), но и островные страны западной части Тихого океана (Япония, Индонезия), а также «англосаксонские» страны – США, Канада, Австралия, Новая Зеландия.

Главная задача до 2010 г. – «запустить» развитие Восточной России (Тихоокеанской России и Восточной Сибири). Партнеры – не только Китай, но и Япония (цель: превратить ее в «Германию на востоке»; подъем Китая, возможно, поможет этому), Южная Корея, а также США, Канада… Чем больше партнеров, тем выше российский триколор. Владивосток как «тихоокеанская Ставка» российского правительства и «бизнес-гавань», место дипломатических контактов с представителями АТР, одна из «неформальных столиц» РФ в XXI столетии.

Заключение – по результатам дискуссии.